武占云
黄河流域土地资源相对丰富， 但受流域自然生态本底脆弱、水资源匮乏等因素的硬约束，土地开发利用受到较大制约，不具备承载大规模开发建设活动的能力。然而， 由工业文明驱动形成、以经济增长为目的开发建设活动和土地粗放利用模式，既对黄河流域生态环境保护带来了胁迫，亦制约着黄河流域发展范式的转变。当前黄河流域的城镇化率低于全国平均水平，未来一段时期经济社会发展对土地资源的需求依然强劲。要破解黄河流域发展与保护的矛盾，必须按照生态文明建设的内在要求，推动土地利用模式乃至发展范式的根本转型， 即遵循土地利用的生态价值规律， 统筹考虑经济社会和生态效益，对土地资源进行合理开发利用，协同推动黄河流域经济高质量发展和生态环境高水平保护。
黄河流域土地资源利用现状与问题
1.土地利用强度高，威胁黄河流域的生态环境安全。黄河流域横跨中国东部、中部和西部三大地理阶梯，是中国生态安全保障和经济社会发展的重点和难点区域。根据土地利用统计数据，黄河流域生态保育用地面积占比约为79.04%，耕地面积占比约为18.64%，城乡建设用地占比约为2.32%，且受地形地貌和水资源等生态本底的约束，上中游地区的可利用土地多分布在河谷地带和山间盆地，不具备承载不合理且规模性扩张的开发建设活动。自然资源部统计数据显示，黄河流域（城市区域）的国土开发强度为8.53%，高于全国7.02%的平均水平， 下游地区的河南和山东高达16.04%和18.01%，局部地区的土地资源利用强度已超过生态环境承载能力，威胁着流域的生态环境安全。
2.土地利用效率低，掣肘黄河流域的高质量发展。高质量发展的要义包含土地资源高效利用，而自然资源部的统计数据显示，黄河流域的建设用地弹性系数达到3.58， 远高于全国0.77的平均水平，中游地区的山西和陕西建设用地弹性系数更是高达10.0和6.72，建设用地扩张速度远快于城镇人口增长速度。同时，黄河流域单位GDP增长消耗新增建设用地量为14.47公顷/亿元， 约为全国平均水平的1.60倍，地均GDP和建设用地固定资产投资强度则低于全国平均水平，呈现建设用地扩张速度快而土地利用效率低的特征，低效的土地利用掣肘着黄河流域高质量发展。
3.土地利用区域差异大，影响黄河流域一体化协同发展。黄河流域土地资源在空间分布上呈现明显的地域分异，加之不同的产业布局和发展模式，形成了差异化的土地利用格局。作者利用VRS-DEA模型（规模收益可变的数据包络分析） 对黄河流域地级城市的土地利用效率测算显示，黄河流域上游地区的土地利用效率高于中游地区、低于下游地区，且多数城市处于规模报酬递增阶段；中游地区土地利用效率最低，近一半的城市存在投入要素冗余且规模报酬递减的情况；下游地区土地利用效率最高，且多数城市处于规模报酬递减阶段。黄河流域现行的土地利用规划、土地资源配置，既缺乏对区域差异的考虑，又缺少“纲举目张”的系统性谋划，深刻制约着黄河流域一体化协同发展。
黄河流域土地资源粗放和低效利用的主要原因
1.发展理念问题：以经济增长为导向的工业文明驱动形成粗放土地利用模式。土地利用本质上是涉及经济、社会和资源环境等要素的有机统一体，土地利用效率则是经济发展过程中土地价值实现程度的直接表现形式。土地利用既能产生“期望”的土地价值，即经济产出和社会效益，也会产生“非期望” 的土地价值，即能源消耗和污染排放。然而，长期以来，工业文明以扩大再生产和追求利润最大化为目标，由此推动形成的土地利用以经济效益为导向，忽视土地利用的生态效益，继而形成了高投入、高消耗和高排放的粗放利用模式。2019 年，黄河流域城镇化水平低于全国3.7个百分点，其中甘肃省更是低于全国平均值约10个百分点，经济社会发展对土地资源的需求依然强劲，单纯经济效益导向的土地利用模式必然导致流域发展的不可持续性。
2.配置效率问题：行政分割限制要素自由流动，土地资源市场化配置水平低。要素跨区域的流动将拓宽生产要素的配置范围，进而改善其配置状况及空间组合效率。要素流动方向、速度、范围和规模的不同，是导致区域土地利用模式和效率差异的关键所在。黄河流域流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东等9个省区，流域被不同的行政区域分割管辖，人才、资金和技术等要素的跨行政区流动存在较大的阻力，尤其是土地市场化水平明显低于全国平均水平。作者以黄河流域各地市土地出让中“招拍挂”出让面积占土地出让总面积的比例来测度土地市场化水平。结果显示，黄河流域上中下游土地市场化水平分别为0.42、0.41和0.494，低于全国0.51的平均水平，土地资源的市场化配置不足制约着土地效率的提升。
3.管制手段问题：国土空间用途管制不健全，生态空间被挤压侵占。实施严格的国土空间用途管制是国土资源合理开发利用的基本前提。然而，在《深化党和国家机构改革》印发和实施之前，空间资源分配和空间用途管制分属不同的部门，形成了相互独立的用途管制政策，从而导致对“三区三线”的划分范围、管控内容和标准不一致，不同层级的用途管制针对性不足，也缺乏对地方发展差异性的考量。例如，黄河流域各省的土地利用规划侧重于耕地保护与建设用地配置的平衡关系，将一些具有重要生态价值的用地归为未利用地；耕地用途管制严格控制建设占用耕地并实施占补平衡，而后备耕地资源匮乏的地区则会把本应承担生态功能的用地（如低丘缓坡土地、湿地等）转化为耕地，以此实现耕地占补平衡，进而挤压了生态空间。《中国统计年鉴》中的湿地调查数据显示，山西省湿地面积占辖区比重由2008年的3.19%下降至2017年的0.97%。
遵循生态价值规律，实施差异化土地效率提升路径
1.转变发展理念，充分遵循土地利用的生态价值规律
土地资源具有重要的生态服务功能和生态价值。土地利用变化是人类活动作用于自然生态最直接的反映。工业文明理念下的土地利用以经济效益为导向，而生态文明理念下的土地利用，则以可持续发展为导向。作为我国重要的生态安全屏障，黄河流域的土地利用应充分遵循生态价值规律，任何开发建设活动必须以维护生态系统的平衡与稳定为前提，应将土地利用对生态环境的影响、生态修复和污染治理成本统筹纳入土地利用效益，进而构建土地利用效益的绿色核算机制、完善土地利用的生态补偿机制和相关立法保障，从而实现土地资源利用与生态环境保护的互利发展。
2.严格用途管制，提升国土空间利用效率和可持续性
一是在资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价（“双评价”）的基础上，明确黄河流域的“三区”（城镇空间、农业空间和生态空间）和“三线”（生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界），尤其是要明确上中下游生态空间布局、生态功能定位和生态保护目标；二是加快落实《生态文明体制改革总体方案》“将用途管制扩大到所有自然生态空间” 的改革任务，借鉴长江经济带国土空间用途管制和纠错机制试点经验，加快建立黄河流域国土空间用途管制框架体系、国土空间纠错机制和国土空间准入负面清单，将底线管控纳入地方政府政绩考核并与地方建设指标相挂钩，加强底线管控力度和实施监督，提升国土空间利用效率和可持续性。
3.加强流域协同，推进要素跨行政区域的配置和整合
一是打破流域内行政地域之间各自为政的局面，统一部署和规划土地利用、产业发展、基础设施建设和生态保护策略，加大传统产业升级改造和新兴产业培育，建立高效集约节约的产业链、产业集群， 倒逼土地利用向结构集约型调整， 形成高效的土地利用格局。二是推动流域内土地要素市场化配置综合改革，促进要素的充分和自由流动，完善流域“增减存”挂钩的建设用地统筹机制，用好跨省域补充耕地国家统筹机制，加快探索试点集体经营性建设用地入市，提高土地资源要素配置效率；积极探索土地资源规划和利用的制度创新、技术创新和管理创新，充分激发黄河流域的集聚经济效益和经济活力， 提升土地资源的综合利用效率。
4.坚持因区施策，实施差异化的土地利用效率提升路径
上游地区坚持保护为主，强化土地生态服务功能，提升土地利用的规模效率。上游地区在国家主体功能区中以重点生态功能区为主， 应实施以保护为主的点状开发模式，严格控制国土开发强度，严控开发建设活动对生态空间的挤占， 合理避让生态环境敏感和脆弱区域。同时，可适当加大要素投入力度，尤其要加大人才引进力度和新技术新理念的推广应用，进一步提升土地利用的规模效率。
中游地区坚持开发与保护并重，优化要素投入结构，着力优化开发存量用地。中游地区在国家主体功能区中以重点开发区和重点生态功能区为主，应该坚持开发与保护并重，但中游地区建设用地弹性系数最大，土地城镇化速度远高于人口城镇化的速度，土地利用效率和土地市场化水平最低，存在较为严重的土地投入要素冗余现象。中游地区应充分发挥建设用地配置中市场机制的作用，优化资源配置组合，建立和完善盘活存量建设用地的激励机制。鉴于中游地区以资源型产业为主，既要加强土地利用过程中对高污染排放的监管，还应通过技术升级改造和技术创新推动能源产业结构的调整和升级。
下游地区以集聚集约发展为主，创新用地利用方式，提升土地利用的技术效率。下游地区在国家主体功能区中以农产品主产区为主，经济发展和城镇化水平相对较高，用地开发与耕地保护的矛盾比较突出。应坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，在符合国土空间用途管制的前提下，创新土地利用和管理方式，对闲置土地清理、低效土地二次利用完成较好的地区给予相关政策倾斜。同时，下游城市普遍存在土地规模报酬递减现象，需要大力优化要素投入结构，提高资本和劳动力在不同产业的配置效率，着力提升生产技术、土地管理和规划技术，通过技术效率的提升促进土地综合效率的改善。
作者单位：中国社会科学院生态文明研究所