潘修中 牛文安
自我国进入经济新常态后，财政风险就备受各方关注。如何认识财政风险内涵，并找出防范之策无疑具有特别的现实意义。
财政风险内涵的再认识
从字面看，财政风险是一国或一地爆发财政危机的可能性。由于财政危机的集中表现是无法按期偿债，所以财政风险又可理解为政府无法按期偿债的可能性。无法按期偿债的可能性越大，财政风险也越大。作为一类事关“可能性”的概念，财政风险的研究目标是研判及预防（其中研判是基础）。从已有的研究看，研判财政风险从来不是一件简单的事情，一个典型的例子是全球三大信用评级机构在研判希腊债务危机时并没有起到事先预警的作用。何以如此？
（一）从字面含义看，财政风险是一个综合性概念
首先，财政风险是一个关于当前或短期政府偿债能力的静态概念。作为无法按期偿债的可能性， 将财政风险理解为能否按期偿债是没有任何逻辑问题的。能否按期偿债，是对政府在当前或者短期内偿债能力的考察。如果政府在当前或短期内有能力偿还债务，那么这种静态的财政风险并不大。
其次，财政风险是一个关乎未来变化的动态概念。作为一种可能性，财政风险并非静止不变的，相反是不停变化的。研究财政风险不仅要看到当前的“能否”，更要看未来这种偿债能力的变化趋势。如果未来政府偿债能力有着持续恶化的趋势，那么当前可以偿债并非意味着永远的风平浪静。
所以，从字面含义看，财政风险既是一个关于当前政府偿债能力的静态概念，又是一个关于未来政府偿债能力是否恶化的动态概念。研究财政风险需要同时兼顾静态财政风险和动态财政风险两个方面。
（二）静态财政风险是一个多因素影响的系统问题
认识当前或短期政府能否按期偿债这个静态风险，需要注意偿债能力是受多种因素共同影响的。
从表面看，债务规模状况与偿债能力有着直接关系。直观的看法是，债务规模越大，按期偿债的能力就越差。最初的一些财政风险评判指标如债务负担率、债务依存度、赤字率等均可以说是从这一角度来评判静态偿债能力的。
从内里看，财政运行状况是影响偿债能力更重要的因素。政府的偿债支出其实只是财政收支运行的一个组成部分，从财政运行的整体看，只要政府能够通过削减支出、增发债务等手段维持财政运行的平衡，按期偿债并不成问题。换言之，政府按期偿债的能力并没有出现问题。以日本为例，日本政府的债务规模一直是令各国担忧的事情。单从债务规模看，日本较欧债危机时的希腊似乎更有爆发财政危机的可能性。但事实上，日本的债务规模并没有演变成现实的财政危机，原因就在于日本尚可凭借举债等措施勉力维持其财政收支平衡。
从根本上看，债务利用率是影响偿债能力的本质因素。自凯恩斯主义流行后，赤字或举债就越来越多地被用于经济建设上，进而成为积极财政的政策选项。债务幻觉等原因决定了举债并非像李嘉图所认为的“无用”，而是能够有效地带动经济增长。因此，如果举债能够取得更高的经济效率，实现更快的经济增长，那么债务并不会形成负担的累积反而是发展的工具。
所以，在评判能够按期偿债这种静态财政风险时，必须注意到财政风险是一个系统性问题，要有着从表、里、本三方面综合评判的意识。任何偏执于一端的做法都容易造成低估或高估静态财政风险的问题。
（三）动态财政风险是一个多环节循环周转的问题
从财政运行过程看，财政风险是在动态运行过程中逐渐累积并变化的。具体地说，在每个财政年度，政府出于弥补财政赤字、筹集建设资金或宏观调控等目的会举借新的债务，这些新举借的债务（不考虑借新还旧部分）在改变债务状况时会以支出的形式花费出去；随着债务资金的运用，实体经济会因此而受到影响（实现经济增长）； 在经济增长的过程中，创造的国民财富会经由财税体制的管理形成财政收入并进入财政运行，进而形成偿债支出的财力源泉（见图一）。
在整个动态运行过程中，情况是变得更好还是变得更差取决于三个关键环节。一是债务支出是否能取得更高的经济增长率，二是经济增长率是否能转变为更高的财政收入增长率，三是财政收入增长是否会转变为更好的财政收支运行（财政收入增长是否高于财政支出增长）。只要三个关键环节能够保持联系和维持平衡，就能出现“负债率趋向于初始值或者高于初始值但基本稳定的水平”的状态（财政风险不会变得更差）；但若三个关键环节存在断裂和失衡，则财政风险无疑会变大，且断裂和失衡之处越多财政风险恶化的可能性就越大。
所以，在评判动态财政风险时，必须结合三个环节的转换情况考察政府的偿债能力是否有恶化的趋势，不考虑动态环节或只考虑部分动态环节是无法充分反映财政风险变化趋势的。
基于风险内涵的财政风险研判设想
结合上述对财政风险的说明， 本文认为：首先，研判财政风险既要看静态财政风险，看当前按期偿债的可能性；又要看动态财政风险，看财政风险是否有恶化的趋势。其次，研判静态风险时，需要从债务状况、财政运行以及债务利用率三个方面考察，评价时以出现问题的数量划分风险等级，如：仅有债务状况出问题，财政风险为低风险；有债务状况和财政运行两个方面出问题，财政风险为中风险； 三个方面同时出问题，财政风险则为高风险。再次，研判动态风险时，需要结合动态过程的三个关键的衔接和转换环节来考察。与静态风险评价相同，此处同样以出现问题的数量划分风险等级。
在静态风险研判上，本文主要选择三个指标：一是以债务负担率考察债务状况。据现有研究，考察债务现况的指标很多，包括债务负担率、债务依存度等。出于简便目的，本文仅选择债务负担率这一指标。评判债务状况时，主要是将该指标与国际通行标准比较。二是以债务覆盖率考察财政运行能否保持平衡。所谓的债务覆盖率，是用（一般预算收入+银行存款余额增加值）/（一般预算支出+债务余额增加值）（注：不考虑借新还旧的债务部分，每年政府的支出包括一般预算支出和以举债维持的财政部分，所以这里以一般预算支出+债务余额增加值判断当年财政支出总额）计算得出。如此设计的原因在于，一般预算收入代表着正常的偿债资金来源， 银行存款余额增加值代表政府新增的可以举债支撑支出的空间； 只要一般预算收入加上银行存款余额增加值大于一般预算支出加上债务余额增加值，即债务覆盖率>1，那么“无法偿债”的财政风险并不大。三是以IFS指标考察债务利用率。该指标等于经济增长率减去债务利率。只要该指标大于零，就说明债务举借取得了更好的利用率。
在动态风险研判上，本文主要选择弹性系数指标，这是因为弹性系数更能体现出变量间的相互作用及变量自身的变化趋势：（1）考察新举债的债务是否带动了更快的经济增长，本文采取的是GDP与债务的弹性系数。若该弹性系数大于1，意味新举借的债务带动了更快的经济增长，财政风险在根本上并没有恶化的迹象；若该弹性系数小于1，意味着增加的债务并没有带动更高的经济增长（这里只考虑经济增长下的情况。如果经济衰退， 弹性系数大于1则意味着，财政收入的缩减速度更快）。（2）考察经济增长是否转换为更快的财政收入增长，本文采取的是一般预算收入（本文所言的一般预算收入，皆和国家统计局披露的财政收入口径相同，不包含债务收入部分）与GDP 的弹性系数。若弹性系数大于1，意味着经济增长能够带来更快的财政收入增长，单从财政收入看财政风险并没有恶化的迹象，反之才代表着在财政收入转换方面财政风险有恶化趋势。（3）考察财政收入增长是否带来了更好的财政运行状况，本文采取一般财政支出与一般财政收入弹性系数，倘若该弹性系数大于1，则意味着财政支出增长速度超过财政收入，更快的财政收入增长并没有带来收支状况的改善。
我国财政风险防范对策
基于上述指标研判，从静态风险看，全国无虞，地方有忧；从动态风险看，全国较高，地方不均衡。对此，提出几点防范对策。
（一）严格控制债务规模
虽然从债务状况看，全国整体的债务水平并不高，但是加上隐性债务并不容乐观。特别是在地方层面，有些地方现行债务水平已然很高，更不要谈加上隐性负债后的情况。因此，防范财政风险，要从控制债务规模抓起。
控制债务规模，首先要做好债务的限额管理。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（后称《意见》）提出了“地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准”的管理办法，全国以及各地方都需要严格“实行限额管理，举债不得突破批准的限额”。
其次，要控制住隐性债务的增长。地方政府在举债时应严格遵循《意见》，严格做到“不得通过企事业单位等举借债务”“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”及“地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”，“对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任”。
（二）正确对待经济增长
从债务利用率看，我国整体上债务利用率较好，全国名义的经济增长率是超过债务利率的。但是， 某些地方债务利用率并不容乐观， 一些省份名义的经济增长率甚至没有达到债务利率。因此，为了防范财政风险，有必要正确认识经济增长问题。
首先，经济增长率不是唯一的政府考核标准。过去唯GDP时代， 各地为了谋求更高的经济增长率， 靠举债实现快速、粗放经济增长的情形不在少数。这种经济增长一方面不符合人们对美好生活的追求， 另一方面也造成了债务规模的快速增加。因此，为改变经济增长模式、提高人们生活质量、跳出中等收入陷阱，我国转向放弃以GDP为单一考核标准的做法、主动走高质量中低速发展之路，就成了一种历史的必然选择。
其次，新时代经济增长率仍然重要。经济发展的转型，意味着我国不再追求过去粗放发展阶段的高增长率，意味着我国目前更看重的是高质量的中低速增长率。这种转变并非意味着经济增长率不再重要，事实上如何通过经济发展转型尽快实现新型的稳定的中低速增长率至关重要。从目前债务的平均利率看，我国名义上经济增长率的底线是4%，否则举借债务从经济上就没有任何帮助。
（三）要切实提高债务资金的使用效率
新举借的债务不仅要实现高于债务利率的经济增长率，更要努力实现高于债务增长速度的经济增长速度，这是保证财政动态风险不至于恶化的关键。实现更快的经济增长速度，固然不单单取决于债务资金的利率，但债务资金利用却是作用于经济增长的一个重要影响因素。
在提高债务资金使用效率上， 首先要抓好债务资金的投向。债务资金的投向不同，对经济撬动的作用也不一样。债务资金的投放要坚持“只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出”的基本原则，处理好政府与市场之间的关系；同时要紧密结合当地经济社会发展规划，将资金运用到急需、特需的刀刃上。
其次，要抓好债务资金使用的过程性管理，包括事前、事中和事后的管理。要构建债务资金从事前安排到事中管理、事后评价的全过程管理机制，让各环节有序联动，严防出现债务资金挪用、沉淀等现象。
（四）要有广义收入概念，努力实现收入稳定增长
实现财政收入的稳定增长，是确保新时代中低速增长情况下收入弹性的关键，也是保证财政运行平稳的重要环节。但无论从全国还是从地方看，财政收入的稳定增长都是一个不小的难题。怎样实现收入的稳定增长？
首先，对财政收入要有广义的认识。财政收入不仅包括税收， 同时还包括非税收入、国有资本收益和社会保障收入等三个方面。因此，要有实现财政收入的稳定增长，必须结合多种财政收入来源综合考虑。
其次，税费管理重点要积极转变。近些年的减税降费是我国对市场活动的一次大松绑，从其内容看主要是对市场活动过程的松绑。如果从税制结构看，目前的减税降费实际上是一次从以间接税为主的税制结构向以直接税为主的税制结构的重大转变，包括增值税、附加税、资源税等。可以想见，改革完成之后，我国的税制结构势必转到以所得税为主的情况。在这一过程中，各级政府要积极配合并适应减税降费改革，在松绑间接税时要努力抓好直接税的管理工作，如个人所得税的特别纳税调整、代扣代缴等；在放松企业收费的同时要做好致力于社会管理秩序提升的居民性收费。
再者，要充分利用既有的国有资本和国有资源。现有的预算管理事实上只反映了国有资本收支的增长情况，而没有反映国有资本和国有资源的存量情况。以国有房产为例，有不少单位的办公楼或其他房产的利用率并不高，有可能全年只用有限几次或长期空置，如何将这些利用率低下的国有房产充分地利用起来实现收益增长是一个实现收入增长的重要突破口。
最后，要进一步推进财税及财税体制改革。目前的税收对实体经济依赖过重，却和网络经济的快速发展并不匹配。在以往的实体经济下，地方还可以靠实体运行获取较多的流转税和所得税，但是随着网络经济的发展，实体经济在逐步萎缩，流转税和所得税在同步下滑。因此，继续推进改革，打造一个与现行网络经济相匹配的税制体系至关重要。另外，还需要进一步推进财税体制改革，努力保证地方的自有财源和充足财源。目前来看，在经济增长普遍降速的大背景下，如何实现发达地区和不发达地区收入共享是更为重要的事情。
（五）抓好预算，做长期过紧日子的心理准备
控制一般预算支出的增长， 让其小于财政收入的增长速度， 是维持财政运行平衡最直接的因素。但是从我国来看，无论是全国层面还是某些地方政府，一般预算支出的增长速度都显得太快，财政支出的刚性太强。因此，正如李克强总理在今年两会上所言，“各级政府都要过紧日子，决不允许搞形式主义”。
控制一般预算支出增长，关键要从预算抓起。一方面要抓好静态预算报表，按照全面性、完整性、科学性、细化性、透明性的要求做好预算资金安排，让每一笔来源清楚、去向明了、投向清晰、使用分明；另一方面要抓好动态的预算管理，特别是绩效预算管理，要做到“花钱必问效、无效必问责”。（本文为江苏高校人文社科项目“国际差异视角下地方税体系构建研究”的阶段研究成果）（参考文献略）
作者单位：扬州大学商学院/中国科学技术协会计划财务部