李军国
实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，它既是新时代做好“三农”工作的总抓手， 也是金融系统开展农村金融服务工作的根本遵循。这项长期而又艰巨任务的实现，需要投入大量的资金，而资金作为一种稀缺要素，对乡村振兴战略目标实现又具有决定性影响。围绕实现农业农村现代化的总目标，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，如何吸引更多金融资本投入乡村振兴，把更多金融资源配置到农村重点领域和薄弱环节，切实解决现实中农业农村投资主体“融资难”“融资贵”，更好满足乡村振兴多样化、多层次的金融需求，是当前迫切需要解决的现实问题。
如何解决？笔者认为要尽快建立完善农村金融服务的市场体系、组织体系、产品体系，完善农村金融资源回流机制，以此提升金融服务乡村振兴的能力和水平。具体来说，要做好以下几方面工作。
健全金融支农组织体系，提高金融服务乡村振兴能力
加快建立健全适合农业农村特点的多渠道资金供给体系，保障金融服务乡村振兴的需要。
1.鼓励支持开发性、政策性金融机构在业务范围内为乡村振兴提供中长期信贷
进一步明确国家开发银行、中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位，加大开发性和政策性金融支持力度。国开行按照开发性金融机构的定位，充分利用服务国家战略、市场运作、保本微利的优势， 加大对乡村振兴的支持力度，培育农业农村经济增长新动力；农发行要坚持政策性银行职能定位，围绕藏粮于地、藏粮于技，做好国家粮食安全金融服务。以国家确定的粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区为重点， 创新投融资模式，加大对高标准农田建设和农村土地整治的信贷支持力度，推进农业科技与资本有效对接，持续增加对现代种业提升、农业科技创新和成果转化的投入。结合粮食收储制度及价格形成机制的市场化改革，支持农业发展银行做好政策性粮食收储工作，探索支持多元市场主体进行市场化粮食收购的有效模式。同时，加大金融服务“三农”力度，抓紧出台普惠金融支持新型农业经营主体发展的政策举措，大力发展对新型农业经营主体信用贷、首贷业务，在粮食安全、脱贫攻坚等重点领域和关键薄弱环节发挥国家队主力作用。
2.加快推进商业银行金融机构专业化服务“三农”体制机制建设
要进一步完善专业化的金融供给机制，特别是要完善中国农业银行、中国邮政储蓄银行“三农”金融事业部运营体系和机制。各级农业银行要强化面向“三农”、服务城乡的战略定位，加大对县域地区的信贷投放，逐步提高县域存贷比并保持在合理范围内，确保县域贷款增速持续高于全行平均水平。邮政储蓄银行要坚持零售商业银行的战略定位，发挥好网点网络优势、资金优势和丰富的小额贷款专营经验，以小额贷款、零售金融服务为抓手，突出做好农业生产大户、新型经营主体、中小企业、建档立卡贫困户等小微普惠领域的金融服务。鼓励商业银行发行“三农”、小微企业等专项金融债券。稳妥扩大农村普惠金融改革试点，鼓励地方政府开展县域农户、中小企业信用等级评价，加快构建线上线下相结合、“银保担”风险共担的普惠金融服务体系，推出更多免抵押、免担保、低利率、可持续的普惠金融产品。城市商业银行和股份制商业银行要加强普惠农村金融事业部建设，结合自身职能定位和业务优势，突出重点支持领域，围绕提升基础金融服务覆盖面、推动城乡资金融通等乡村振兴重要环节，加大对乡村振兴支持力度，打造综合化特色化乡村振兴金融服务体系。
3.发挥农村信用社、农商行、村镇银行等中小金融机构支农主力军作用
要保持县域农村金融机构法人地位和数量总体稳定，其资金投放使用应以涉农业务为主，突出专业化服务功能，完善公司治理机制， 提高县域农村金融机构经营的独立性和规范化水平。发挥农村信用合作社的基层覆盖力及对农村闲散资金的集聚作用，继续推动农村信用社省联社改革，理顺农村信用社管理体制，明确并强化农村信用社的独立法人地位，淡化农村信用社省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能。完善村镇银行准入条件，创新中小银行和地方银行金融产品提供机制，培育新的发展模式，支持中小型银行优化网点渠道建设，下沉服务重心，形成多样化农村金融服务主体。农商行和村镇银行要坚持服务县域、支农支小的市场定位。村镇银行强化支农支小战略定力，向乡镇延伸服务触角， 把防控涉农贷款风险放在更加重要的位置，提高风险管控能力。积极发挥小额贷款公司等其他机构服务乡村振兴的有益补充作用，探索新型农村合作金融发展的有效途径， 稳妥开展农民合作社内部信用合作试点。积极引导农民合作金融健康有序发展。加快对农村资金互助社的培育和扶持，给予农村合作金融组织合法地位；充分利用行业组织或社会中介的监管优势，鼓励农村合作金融健康发展；用活用足农村内部金融资源，激发农民发展的主体性和能动性。
4.鼓励证券、基金、期货、债券等金融资源聚焦服务乡村振兴
充分发挥股票、证券、期货等非信贷机制在乡村振兴投入保障机制中的作用，拓宽乡村振兴融资来源，加大对多层次资本市场的支持力度。开拓直接融资渠道，积极培育涉农上市公司，支持符合条件的涉农企业在主板、中小板、创业板以及新三板等上市和挂牌融资，鼓励帮助涉农企业通过股票市场和证券市场融资；鼓励中介机构适当降低针对涉农企业上市和再融资的中介费用。健全风险投资引导机制， 支持引导风险投资、私募股权投资等参与乡村振兴。发挥期货市场价格发现和风险分散功能，完善农产品期货交易、交割规则；加快推动农产品期货品种开发上市，运用期货价格信息引导农业经营者优化种植结构，创新推出大宗畜产品、经济作物等期货交易，丰富农产品期货品种。创新债券市场融资工具和产品，鼓励商业银行发行“三农” 专项金融债券，募集资金用于支持符合条件的乡村振兴项目建设；鼓励地方政府发行一般债券，用于农村人居环境整治、高标准农田建设等领域；支持地方政府根据乡村振兴项目资金需求，试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券。鼓励有条件的地区发起设立乡村振兴投资基金，推动农业产业整合转型升级。
鼓励金融产品和服务方式创新，更好满足乡村各类经营主体的多样化融资需求
创新农村金融产品和服务方式，着力提高农村金融服务覆盖面和信贷渗透率。
1.创新农村金融产品
鼓励金融机构大力支持市场前景好、发展潜力大、具备一定规模、对农民增收有较强带动作用的企业，将服务链条与农业产业链对应并提升吻合度，探索小额贷款利率优惠定价机制和根据农业产业特点提供中长期贷款的办法，合理设置农业贷款期限，使其与农业生产周期相匹配。针对农业产业链中生产、销售、运输、扩大规模等各个节点进行有效服务；针对新型经营主体的长期大额信贷需求，设计中长期低息贷款产品；针对小额分散的信贷需求，灵活设置还款期限。完善绿色信贷体系，鼓励银行业金融机构加快创新“三农”绿色金融产品和服务，通过发行绿色金融债券等方式，筹集资金用于支持污染防治、清洁能源、节水、生态保护、绿色农业等绿色领域，助力打好污染防治攻坚战。完善扶贫小额信贷政策。鼓励开发农户小额信用贷款模式。大力发展对新型农业经营主体的信用贷、首贷业务。
2.创新农村贷款抵质押方式
拓宽农业农村抵质押物范围， 稳妥有序推进农村承包土地经营权、农民住房财产权、林权抵押贷款试点工作。依法合规开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权抵押融资，以及承包地经营权、集体资产股权等担保融资。推动厂房和大型农机具、温室大棚、养殖圈舍和活体畜禽抵押，动产质押、仓单和应收账款质押、农业保单融资等信贷业务，形成全方位、多元化的农村资产抵质押融资模式。
3.拓宽涉农融资租赁业务范围
开发设计适合乡村经营主体的租赁贷款产品，充分发挥融资租赁方便快捷、期限灵活的优势，满足相关经营主体长期、大额信贷需求。鼓励企业和农户通过融资租赁业务，解决农业大型机械、生产设备、加工设备购置更新资金不足问题。结合农村集体产权制度改革， 探索利用量化的农村集体资产股权的融资方式，提高直接融资比重， 支持农业企业依托多层次资本市场发展壮大。
4.创新金融服务模式
实施互联网金融服务“三农” 工程，推动新技术在农村金融领域的应用推广，充分发挥全国信用信息共享平台和金融信用信息基础数据库的作用，积极运用大数据、区块链等技术，提高涉农信贷风险的识别、监控、预警和处置水平。加强涉农信贷数据的积累和共享，通过客户信息整合和筛选，创新农村经营主体信用评价模式，在做好风险防范的前提下，逐步提升发放信用贷款的比重。加强金融机构与企业之间的信息交流，探索开发新型信用类金融支农产品和服务。鼓励“三农”互联网金融、网络众筹等数字金融技术为特定经营主体提供低成本的金融服务。引导持牌金融机构通过互联网和移动终端提供普惠金融服务，促进金融科技与农村金融规范发展，推进金融服务对接的精准度。鼓励金融机构开发针对农村电商的专属贷款产品和小额支付结算功能，打通农村电商资金链条。
完善金融支农激励政策，优化农村地区的金融生态环境
强化对“ 三农” 信贷的货币、财税、监管政策正向激励， 激发各类金融机构服务乡村振兴的积极性。
1.加大货币政策支持力度，完善涉农贷款财政奖补贴政策
发挥好差别化存款准备金工具的正向激励作用，引导金融机构加强对乡村振兴的金融支持。发挥再贷款、再贴现等货币政策工具的引导作用，加大再贷款、再贴现支持力度，根据乡村振兴金融需求合理确定再贷款的期限、额度和发放时间，提高资金使用效率。加强再贷款台账管理和效果评估，确保支农再贷款资金全部用于发放涉农贷款，再贷款优惠利率政策有效传导至涉农经济实体。充分发挥财政资金的杠杆导向作用，为金融机构开展涉农信贷提供稳定的政策预期，延续并完善有关财政奖补优惠政策，进一步优化精准奖补措施。把乡村振兴作为信贷政策结构性调整的重要方向，抓紧研究制定金融机构服务乡村振兴的指导意见和考核评估管理办法。完善涉农贴息贷款政策，降低农户和新型农业经营主体的融资成本。落实农村金融机构定向费用补贴政策，发挥县域金融机构涉农贷款增量奖励等政策的激励作用，引导县域金融机构将吸收的存款主要投放当地。落实金融机构向农户、小微企业及个体工商户发放小额贷款取得的利息收入免征增值税政策。制定与信用等级相对应的金融服务优惠政策。
2.强化农村金融法律保障，改进农村金融差异化监管体系
继续完善农村金融改革试点相关法律政策，适应实体经济发展需求，调整和细化现有的农村金融法律体系；扩大农村金融立法的覆盖面，配合乡村振兴相关法律法规的制定，研究推动农村金融立法工作；结合农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点经验，推动修改完善农村土地承包法等法律法规，使农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款业务有法可依。适当放宽“三农” 专项金融债券的发行条件，对机构法人在县域或业务在县域的金融机构，适度扩大支农支小再贷款额度，同时适度提高涉农贷款不良容忍度。完善信贷政策， 将涉农信贷业务纳入信贷政策导向评估体系，建立信贷风险补偿基金， 强化涉农金融机构的正向激励机制、约束机制和补偿机制，增加涉农信贷供给。推进金融监管体制机制的创新，合理确定金融机构发起设立和业务拓展的准入门槛，理顺监管体制和协调机制，提高监管效率和精度，使新兴、合作金融组织的发展有法可依、有章可循，促进建立竞争有序、健康发展的农村金融市场。
3.加强农村信用体系建设，全面提升农村地区支付服务水平
发挥互联网的作用，加快农村地区个人信用体系和移动支付体系建设，利用大数据建立更精准的农村金融信息管理系统。按照政府主导、人民银行牵头、各方参与、服务社会的整体思路，全面开展信用乡镇、信用村、信用户创建活动。稳步推进农户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织、农村企业等经济主体电子信用档案建设，多渠道整合社会信用信息，完善信用评价与共享机制，促进农村地区信息、信用、信贷联动。加快推进农村信用评级工作，建立农户信用评定机制。发挥信用信息服务农村经济主体融资功能，强化部门间信息互联互通，推行守信联合激励和失信联合惩戒机制，提高农村各类经济主体的信用意识，优化农村金融生态环境。大力推动移动支付等新兴支付方式的普及应用，鼓励支持各类支付服务主体到农村开展业务，积极引导移动支付便民工程全面向乡村延伸，推广符合农业农村农民需要的移动支付等新型支付产品。鼓励支持助农取款服务与信息进村入户、农村电商、城乡社会保障等合作共建，提升服务点网络价值。推动支付结算服务从服务农民生活向服务农业生产、农村生态有效延伸，促进农村支付服务环境建设可持续发展。
建立完善农业保险体系，持续提高农业保险的保障水平
加快完善农业保险体系和农业保险制度，降低企业和新型经营主体生产经营风险。
1.支持鼓励涉农保险产品创新
强化农业保险的保障功能， 逐步扩大农业大灾保险、完全成本保险和收入保险试点范围。推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点，探索开展地方特色农产品保险以奖代补政策试点， 优化“保险+期货”试点模式。按照扩面、增品、提标的要求完善保险政策，进一步优化保险险种与费率结构。因地制宜，实行不同地域、不同风险系数、不同险种、不同费率的差异化农业保险政策， 提高投保农户缴纳的保险费用和农业生产的风险匹配水平。探索“订单农业+保险+期货（权）” 试点，继续推进农产品期货期权品种上市。
2.扩大农业保险的覆盖面
落实农业保险大灾风险准备金制度，完善农业再保险体系。引导保险机构到农村地区设立基层服务网点，下沉服务重心，实现保险机构地市县级的全覆盖。针对乡村产业大都是投入大、回报率低、盈利周期长，且不确定性因素较多， 风险较大的项目，以及正处于萌芽状态的农业新业态，适时动态调整政策性农业保险的险种。对拥有突出特色产业的地方开展特定险种保险，探索开展农业设施险（简易或钢结构大棚）政策性农业保险，大力发展生猪肉牛等畜产品养殖业保险。同时，加强与担保基金和涉农保险的有机结合，加强对信用评级结果的运用，在此基础上适度扩大信贷额度。
3.合理调整确定财政补贴标准
建立农业保险保费补贴机制， 鼓励有条件的地方加大财政补贴力度，拓宽财政补贴险种，合理确定农业经营主体承担的保费水平。结合保险标的重要程度、保险的政策目标，以及农户自身支付能力，适当给予农户保险补贴，逐步将保障水平从保物化成本，提升至保产量或保收入。以各类农业经营主体增强抵御自然风险和市场风险的能力为依据设计不同的补贴标准，抓好农业保险保费补贴政策落实。督促保险机构及时足额理赔。鼓励地方政府通过设立财政支持的涉农信贷风险补偿基金等手段降低涉农资金的运营风险。
加快完善农业信贷担保体系，建立农村金融风险的缓释机制
加快建立覆盖主要农业县的农业信贷担保服务网络，引导更多金融资源支持乡村振兴。
1.加快建立完善农业信贷担保体系
健全农业信贷担保体系，扩大在保贷款余额和在保项目数量。按照“政府、银行、担保”模式， 在省、市、县成立农业担保分支机构，推动农业信贷担保服务网络向市县延伸。鼓励有条件有需求的地区政府按市场化方式出资设立融资担保机构，打通农担体系与新型农业经营主体之间的“最后一公里”。切实发挥农业信贷担保体系作用，全面开展以适度规模经营新型经营主体为重点的信贷担保服务，做大面向新型农业经营主体的担保业务。
2.创新农业信贷担保方式
充分发挥担保的桥梁功能，积极支持农担公司创新担保业务，加快做大担保规模， 推进农担服务体系不断向下延伸。支持地方农业信贷担保机构降低担保门槛， 扩大担保支持覆盖面，扩增担保支持对象，切实增强农业新型经营主体贷款的可得性，放大担保的政策效应。
3.建立健全农业信贷担保费率补助和以奖代补机制
强化担保融资增信功能，加大财政对信贷风险的补偿力度，开发财政支农政策担保产品，提高担保支持额度，研究制定担保机构业务考核的具体办法，完善担保风险补偿办法和财政奖补资金管理办法。财政奖补资金主要用于建立农信担保风险基金、风险代偿或转增资本金规模。
4.建立农信担保机构与合作银行风险分担和利益分享机制
明确划分担保机构、银行和政府按比例承担风险责任，降低银行农业贷款成本和风险，实现银担合作共赢、财政金融协同支持乡村振兴。探索财政资金与各金融机构的合作空间和模式，发挥国家融资担保基金的作用，探索建立地方农商金融风险共担机制。在守住不发生系统性金融风险底线的前提下，由地方财政、农商银行、农业担保公司合作建立资金池，地方财政按其保障能力注入一定比例资金，一旦风险发生，三方按规定比例联合补足资金，形成风险共担机制。
（本文是农业农村部2018年软课题《强化乡村振兴财政投入保障制度问题研究》的部分成果）
作者单位：中共吉林省委党校（吉林省行政学院）