持续推进首都环境高质量发展上新水平

贾品荣

中央经济工作会议提出，“理念是行动的先导。新时代抓发展，必须更加突出发展理念，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动高质量发展。”环境高质量是高质量发展的重要部分，要求高质量发展是健康可持续的。北京作为全国首个实质性减量发展的城市，通过适当恰当地减量，实现在既有的人口、土地和环境等硬约束下实现更大产出比，更有效益、更可持续的增长，是环境高质量发展的必然要求。本文首次构建了环境高质量发展指数，评价了北京的环境高质量发展现状。

环境高质量发展的内涵及评价指标

习近平总书记指出：“发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展。”这为中国特色社会主义在新时代背景下推动高质量发展提供了理论指导，同时也表明经济高质量发展、环境高质量发展、社会高质量发展是高质量发展的重要部分。

环境高质量发展有着丰富的内涵：首先，环境高质量是高质量发展的重要部分，要求经济发展应当是健康可持续的，不仅要关注眼前的利益，更要关注今天的使用不应减少未来的实际收入，体现经济的可持续性；其次，环境高质量发展要求以更少的资源投入创造更多的价值，这与高质量发展理念一致——高质量发展的核心理念是“努力实现更有效率、更可持续的发展”；再次，环境高质量发展不仅要求保护环境，而且通过带动环保投资，发展绿色产业，创造“绿水青山就是金山银山”，从而对高质量发展起到有力的促进作用。基于此，本文从环境质量、污染减排、资源利用、环境管理四个维度衡量环境高质量发展水平。

—— 环境质量是环境高质量发展的有效供给。环境质量是指以人类为中心、环绕人们周围的各种自然因素的状态。高质量的环境质量要求改善大气质量、加强土地保护、缓解水资源压力等，提升民众幸福感与获得感。环境质量指标由环境状态和生态状态表征，选用全年优良天数比例评价环境状态，能够综合、直观地表征省市的整体空气质量状况和变化趋势；生态状态评价指标包括建成区绿化覆盖率、受保护地占国土面积比率、土地利用及淡水压力，用来反映环境整体的状态及稳定性。

—— 污染减排是环境高质量发展的有效手段。污染减排是指减轻人类社会经济活动对生态环境造成的压力，减少废弃物和环境有害物排放，产生正的外部性。高质量的污染减排，告别传统的“资源— 生产—废弃物”单项流动的线性生产模式，形成“资源—产品—废弃物—再生资源”循环流动的生产模式，降低生产的边际成本和末端治理费用，提供高质量的绿色产品和服务。污染减排指标主要由排放强度、环境建设和绿色生活三大类构成，排放强度表征人类社会经济活动对生态环境造成的压力，包括CO2排放强度、SO2排放强度、COD 排放强度、氨氮排放强度、工业废水排放量及城镇生活垃圾填埋处理量；环境建设体现省市控制污染防治所进行的努力，包括城市生活污水集中处理达标率和生活垃圾无害化处理率；绿色生活反映省市控制污染排放所取得的成效，采用农村卫生厕所普及率和城镇每万人口公共交通客运量衡量。

——资源利用是环境高质量发展的有效路径。资源利用是指提高资源利用效率，以较少的资源能源消耗和环境破坏实现经济发展。高质量的资源利用，促进资本要素由资源利用效率低、环境污染高的部门向资源利用效率高、环境友好的部门流动，提高资源配置效率，促进绿色技术的研发与扩散，拓展资源利用支持可持续增长的能力。资源利用指标由结构优化指标和资源产出构成。结构优化指标主要表征社会经济系统能源结构的合理性，通过结构调整降低社会经济活动对环境的影响，采用能源产出率、水资源产出率、建设用地产出率评价；资源产出指标表征社会经济活动利用资源的效率提升情况，采用煤炭消费占能耗总量的比重评价。

——环境管理是环境高质量发展的有效保障。环境管理是指运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制和控制损害环境质量，实现经济、社会、环境的和谐共处。高质量的环境管理，通过加大环境管理投入、加强环境治理，提供更多的优质生态产品。环境管理指标由环保投资指标构成。从机理上看，环保投资指标能够体现省市对于环境管理的投入，满足民众日益增长的对优美生态环境的需要。

首都环境高质量发展水平呈持续增长态势

本文以北京为例，对环境高质量发展水平进行评价。在此基础上，提出提升对策。

1.整体评价

13年间，首都环境高质量发展指数呈持续增长的态势，由2005年的1.29增长至2017年的2.96，整体增长率达到129.46%、年平均增长率约为7.17%。

作为首都，北京市受国家相关环境政策的约束较强，地区环境高质量发展情况较好，环境高质量发展指数呈明显上升趋势。特别是2015年新《环境保护法》出台后，国家加强对环境污染的监管处罚力度，北京市在原有政策的基础上，尤其针对大气污染治理做出了更多有针对性的规定，包括2013年以来陆续出台的《北京市2013～2017 清洁空气行动计划》《北京市贯彻落实〈京津冀大气污染防治强化措施（2016～2017年）〉实施方案》《〈京津冀及周边地区2017～2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案〉北京市细化落实方案》《北京市打赢蓝天保卫战三年行动计划》等，政策的陆续出台全面规划着北京市大气污染防治路线图，北京市环境高质量发展指数得到了明显提升。

环境质量方面，北京市全市空气质量持续改善，主要污染物年平均浓度全面下降，空气质量达标天数增加，总污染减少；地表水质持续改善，主要污染指标浓度值降低，劣V类水质比例下降，集中式地表水饮用水源地水质符合国家饮用水源水质标准；全市土壤环境质量总体良好，土壤生态风险得到管控；声环境质量基本稳定；辐射环境质量保持正常；造林绿化工程下，自然生态环境状况良好。

污染减排方面，2008年以来，北京市狠抓大气污染防治，采取综合治理措施，强化二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物等主要污染物的排放控制，并于2018年发布实施《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，强化区域联防联控，有效削减了地区大气污染物与温室气体的排放；2010年通过《北京市水污染防治条例》以统筹水污染防治措施， 2015年印发《北京市水污染防治工作方案》设立水体污染防治分阶段目标，实施排污许可证管理制度等系列举措后北京COD、氨氮等水体主要污染物排放持续下降，污水处理率提升，河湖水环境明显改善。

资源利用方面，北京市社会发展配合污染防治举措的实施，经济产出率持续提升；可再生能源的使用得到持续推广，“蓝天保卫战” 下“煤改气”行动推进区域能源结构清洁化改革；再生水利用量持续提升。

环境管理方面，多年来北京市实施有利于生态环境保护的经济政策，加大对生态环境保护与治理的投入力度，完善政策绿色采购制度，建立绿色金融债券担保机制；推动公众参与污染防治，形成了良好的社会共治氛围。

与全国环境高质量发展水平对比，可以发现，首都环境高质量发展指数曲线一直位于全国环境高质量发展指数曲线的上方，且两条曲线的间隔逐年加大，说明北京市在环境高质量发展水平方面领先全国平均水平，且在水平提高的速度上远快于全国平均水平。（见图1）

从首都环境高质量发展四个维度（“环境质量”、“污染减排”、“资源利用”、“环境管理”）指数的变化来看，除2005年外，“资源利用”指数值均贡献了最大比例，且变化幅度最大；“污染减排”指数贡献程度位列第二；“ 环境管理”和“生态环境”指数还有提升空间。

2.环境质量维度评价

北京环境质量发展水平2005年至2017年呈现出一定的增长态势，对应增长率为18.66%。具体至指标，“建成区绿色覆盖率”指标在13年间的增长率为56.07%，年平均增长率为3.78%，为环境质量维度下各指标间的最高数值，揭示出北京市通过大力推动“山区绿屏、平原绿网、城市绿景”三大生态体系、拓展全市绿色空间等举措，在改善园林绿化、建设国家生态园林城市方面取得显著成效。同时，应加大水资源利用、大气污染控制水平。（见图2）

3.污染减排维度评价

北京的污染减排指数2005年至2017年呈现出增长态势，对应增长率为53.71%，年平均增长率为3.65%，增长幅度适中，对北京环境高质量发展指数的贡献较大。

从具体指标看，“ 二氧化硫排放强度” 的指标得分在13年间增长率为1357.08%，年平均增长率为25.01%，增长速度惊人，体现出二氧化硫作为长期以来的首要控制大气污染物随着成熟的控排技术、配合相应政策的出台，已得到稳定的控制，成效显著。类似地，“氨氮排放强度” 指标得分总增长率849.47%，年平均增长率为20.63%；“COD排放强度”指标得分总增长率470.02%，年平均增长率为15.61%；“二氧化碳排放强度” 指标得分总增长率296.92%，年平均增长率为12.17%；各污染物排放强度控制方面均成效喜人。“城镇生活垃圾填埋处理量” 指标得分总增长率7.59%，年平均增长率为0.61%，增长较为稳健，但也意味着北京市生活垃圾产生量逐年增长，且主要通过填埋进行处置，尚未大规模地开展垃圾焚烧等资源循环利用；“工业废水排放量”指标得分总增长率-90.38%，年平均增长率为—17.73%，呈现负增长，揭示北京市工业废水排放总量持续增长的态势；“城市生活污水集中处理达标率”指标得分在12年间增长率为39.07%，年平均增长率为2.79%；“农村卫生厕所普及率” 增长了704.76%，年平均增长率为18.98%，增长较快，且仍存在较大增长空间；“城镇每万人口公共交通客运量”下降了7.06%，年平均增长率为-0.61%，但对污染减排维度的指标贡献维持在35%以上，揭示了北京市较好的公共交通基础设施建设程度与绿色出行的推广成效。（见图3）

4.资源利用维度评价

北京的资源利用指数2005年至2017年呈现增长态势，对应增长率为298.91%，年平均增长率为12.22%，增长速度在四个维度中最快，贡献占比也最大。

从具体指标看，2017年的“能源产出率”指标得分相较于2005 年增长了115.77%，年平均增长率为6.62%；“水资源产出率”指标得分增长了251.08%，年平均增长率为11.03%；建设用地产出率增长了131.92%，年平均增长率为7.26%。反映出北京市通过调节生产结构、改进生产技术等方式大幅度地提升了资源产出的效率；“煤炭消费占总能耗的比重”13年间增长了928.99%，年平均增长率为21.44%，为资源利用维度下增长幅度最大的指标，揭示了北京市能源结构向清洁化、低碳化的快速成功转型。（见图4）

5.环境管理维度评价

北京的环境管理发展指数2005 年至2017年呈现出在明显波动中增长的态势，对应增长率为93.50%，平均增长率为5.65%。

2017年北京的环保总资额较2005年增长了678.78%，整体呈持续增长趋势，揭示长期以来北京市投资市场对环保领域发展较为乐观的态度，也侧面反映了政策对环保行业持续稳定的支持态度。（见图5）

首都环境高质量发展提升策略与全国环境高质量发展相比较，首都环境高质量发展水平高于全国水平，且发展速度明显快于全国水平，具有明显的领先示范意义。

分维度来看，2017年环境质量维度北京市仅位列第十二名，对应第一名为海南省；污染减排维度北京市位列第一名，第二名为广东省；资源利用维度北京市同样位列第一名，第二名为天津市；环境管理维度北京市位列第四名，对应第一名为新疆维吾尔自治区，同时，该维度下各年省（市、区）排名变动较大，如2005年第一名为宁夏回族自治区，2010年为广东省，2013 年、2015年和2017年均为新疆维吾尔自治区。基于此，本文在各维度下分别对标表现较为优异的省级行政区，探讨北京市环境高质量发展进一步上升的空间。

环境质量维度选取的比较对象为海南省，主要年份指数对比情况如图6所示。5个主要年份中北京的生态环境指数均低于海南，年均差为1.15，且2010年的差距最大，为1.44。就具体指标而言，北京市在全年优良天数比例、受保护地占国土面积比率、淡水压力方面的得分低于海南省，尤其在受保护地占国土面积比率的得分差距最大，二者相差1.07。说明北京市应加强生态保护地的保护工作，特别是在《北京城市副中心城市绿心起步区详细规划方案及剧院、图书馆、博物馆（暂定名）建筑设计方案征集资格预审公告》的指导下，通过开展城市副中心“ 城市绿心” 绿地规划和造林建设，提升对北京市“ 城市绿心” 的保护。此外，应加紧对于淡水资源和大气环境的保护，以保障首都人民的生活质量。

污染减排维度选取的比较对象为广东省，主要年份指数对比情况如图7所示。5个主要年份中北京市的污染减排指数均高于广东省，说明北京市在污染减排方面处于全国领先地位，侧面反映出北京市对污染源控制、污染物处理的重视。但同时发现2013年后二者差距显著缩小，这主要得益于广东省在生活垃圾填埋及无害化处理、农村卫生厕所普及方面所获得的成就；相较于2013年，三项指标分别增长了35.44%、13.40%和5.37%。此外，由于污染物具有空间溢散的特点，北京市在继续巩固污染防治成果的同时，还应积极推广污染防治的经验技术，推进全国其他地区的污染防治工作，真正提升首都高质量生态环境发展水平。

资源利用维度选取的比较对象为天津市，主要年份指数对比情况如图8所示。北京市的资源利用指数均大于天津市（全国次优水平），特别是2013年后，二者的差距逐渐拉大。结合相关指标可知，相比于天津市，北京市的煤炭消费占能耗总量的比重较低，且自2013年以来该比重下降速度远快于天津；至2017年，天津市的煤炭消费占能耗总量的比重为33.30%，而北京市仅为4.65%。上述事实说明北京市在调整能源消费结构方面取得了显著进展，这也是提升北京市环境高质量发展的关键动力。但值得注意的是，未来北京市煤炭消费占比下降的潜力已十分有限，北京市环境高质量发展应寻求新动力，如积极寻求清洁能源发展途径等，提升建设用地产出率等。未来发展中北京市应采取内涵挖潜的方式，在少量或不增加建设用地面积的情况下提高建设用地产出率，助推北京市环境高质量发展。

环境管理维度的选取的对标对象为宁夏回族自治区、广东省、新疆维吾尔自治区等三个省级行政区。由于每年环境管理指数得分最高的省份有所不同，所以在选择对比对象时选择了各年得分最高的省份。具体地，2005年选取了得分最高的宁夏回族自治区，2010年为广东省，2013、2015和2017年均为新疆维吾尔自治区。主要年份指数对比情况如图9所示，各年份中北京市的环境管理指数低于全国最优水平，说明在环境管理方面北京市还需进一步提高。