范宪伟 张本波
人口向大城市集中能够为城市发展注入活力， 但同时也会带来一系列“大城市病”问题，城市治理的社会经济成本上升，公共安全风险面临“放大效应”。当前，我国超大城市公共安全面临生态环境问题突出、突发传染性疫情威胁较大、暴力恐怖及群体性时有发生、高新技术引起的事故灾难是重要潜在威胁等新趋势。应对超大城市公共安全风险“放大效应”，要依托超大城市优化城市群功能、健全城市公共安全管理体系、完善城市应急设施建设、打造统一的城市公共安全智慧平台、增强全社会的公共安全危机意识等。
超大城市作为国家或区域的政治、经济、文化、交通等中心， 其内部人流、物流、信息流、资金流等要素高度聚集， 为经济社会发展带来强劲活力。但高度集聚的城市人口规模， 对城市公共安全风险具有明显的“放大效应”，使得风险发生的概率和风险应对的难度成倍增加，任何自然灾害、生产事故、公共卫生、社会安全等突发公共安全事件都极易造成巨大损失。目前， 我国共有3 2 座特大城市和超大城市， 承载了总人口的18.6%， 贡献了41.7%的经济总量，由于人口过度集聚和城市治理能力不足等原因，这些城市承载能力普遍超负荷，交通拥堵、环境恶化、公共资源紧张等大城市病问题突出，公共安全面临日益严峻的挑战。
超大城市公共安全风险“放大效应”的具体表现
改革开放以来，我国在短短40年间形成了30多座城区常住人口在500万以上的特大城市和超大城市。这些超大城市形成过程中，人口快速向单一城市集聚，城市治理能力、制度和法治以及基础设施水平无法匹配快速扩张的人口规模， 大城市病集中暴发，并促使这些超大城市在公共卫生等突发公共安全事件面前更加脆弱，一旦出现突发公共事件，防控难度增加，往往易发影响更大的“次生事件”， 甚至“事件链”，公共安全风险具有明显的“放大效应”，具体表现为以下四点：
一是公共安全事件的扩散性更强。超大城市人口规模大、流动性强、人与人之间接触更频繁等，导致公共安全事件扩散性更强，比如应急公共卫生事件传播面更广、传播性更强，疫情的扩散往往更难控制。像新冠肺炎疫情暴发以来，北京、上海等超大城市疫情危险程度和防控难度远远大于乡村和中小城市。
二是公共安全事件更具多样性。超大城市公共安全突发事件的种类、频率、连发性等，都大大高于一般城市，且更容易引发次生灾害、衍生灾害甚至“灾害链”。
三是公共安全事件的防控难度更大。超大城市高层建筑、轨道交通、危旧房屋、玻璃幕墙、电梯设备和水、电、油、气生命线工程等传统安全风险隐患，以及各类潜在危险源较多，加大了防控难度。
四是公共安全事件的危害性加大。超大城市人口密度大，经济要素高度集聚，一旦发生公共安全事件，对人民群众生命健康和财产会造成更大的直接和间接危害。例如，在同一震级和烈度的地震中， 如果发生在超大城市，由于人口密集且财产集中，将会造成较多的人员伤亡和财产损失。
超大城市公共安全风险的新趋势
一是生态环境逐渐成为影响超大城市安全的突出问题。随着人口规模的不断增加， 生产性和生活性污染的排放总量越来越大。光化学污染、城市雾霾等已经成为困扰超大城市最重要的事故灾害问题。此外，随着全球性气候变化， 极端天气的频繁出现也给城市带来了安全风险。例如，雾霾问题一度引起全国人民“谈霾色变”。
二是一些突发新型传染性疫情成为超大城市威胁最大的公共卫生安全风险。超大城市人口密集，生态系统的自我调节能力较弱，为一些新型疫情的传播提供了天然土壤。
三是群体性事件等逐渐成为了超大城市典型的社会安全风险。在城镇化快速推进的过程中，不同社会阶层的利益诉求日渐多元化。社会群体性事件、社会泄愤事件等时有发生，造成恶劣的社会影响，并构成超大城市典型的社会安全风险。
四是高新技术引起的事故灾难成为威胁超大城市安全的重要潜在风险。超大城市新技术新业态发展较快，大数据、“互联网+”、人工智能等新技术在提高公共安全治理效率的同时，一旦新技术被滥用， 将会给城市公共安全带来巨大风险。如，由人脸识别、手机付款等新技术所带来的信息泄露、盗取存款、网络诈骗等信息安全事故时有发生。
应对超大城市公共安全风险的对策建议
依托超大城市优化提升城市群功能，缓解人口单中心集聚压力。一是完善城市群空间格局。以城市群内部的超大城市、特大城市等为重点，以合理尺度的都市圈为形态，加快都市圈功能建设， 推动形成以核心城市引领都市圈， 以都市圈支撑城市群，以城市群带动区域发展的理想格局。二是推动城市群全域一体化发展。充分发挥规划引领作用，基于城市群内各城市的资源优势，统筹谋划人口发展与产业布局、城乡建设用地、基础设施、公共服务资源等相衔接，促进形成不同层级城市功能的互补分工与合作。
健全城市公共安全管理体系， 规范城市公共安全处置机制。一是完善法律法规。制定城市《公共安全管理条例》， 完善权责明确的常态化公共安全管理。二是制定具有前瞻性的公共安全管理战略。明确公共安全管理目标，建立“持续性、全过程” 的公共安全管理体系， 统筹考量预警、评估、处置、恢复四个环节， 做到公共安全事件的预防与处置并重、风险评估与控制相结合、常态化与应急化公共安全管理相结合。三是建立灾害危险度评估调查方法和体系。确定发生不同类型和等级的公共安全事件的措施，将灾害危险度评估作为事前防灾计划和事后恢复方案的制定依据。
将公共安全纳入城市总体规划，完善城市应急设施建设。一是实行重大规划公共安全风险评估制度。把城市公共安全评估作为重大规划工作的前提，把城市安全作为论证城市发展规模、空间布局的重要因素。二是明确公共安全基础设施布局。重点考虑应对自然灾害、事故灾害和群体性事件的空间布局，预留重大公共安全事件应急集中救治场地和应急避难所，注重地下避难场所的互联互通；优化城市的生命线系统，通过工艺、材料和技术夯实城市基础设施建设。三是重点完善城市公园防灾网络系统。在居民区附近建设小型临时避难公园，在人口建筑高密度地带以大型公园绿地等敞开空间和绿色避难通道作为分隔，避免建筑集中连片。四是快速补位“常态”公共安全服务设施。完善应急道路系统、消防系统、隔离系统、医疗卫生系统和物资支持等系统设置，保障每个社区生活圈单元具备相对独立的抗击灾难、自救互助的能力。
打造统一的城市公共安全智慧平台，提高应急处理效能。一是打造城市公共安全智慧平台。结合智慧城市和智慧政府建设，充分利用大数据、物联网等新技术， 提升设备装备集成化程度，将城市公共安全信息数据库与智能电网、智能水网和智能交通网等融合， 打造城市公共安全智慧平台， 对公共安全风险进行预警预测、高效处置，对不同处置方案给予比较评估，提供辅助决策，实现城市公共安全动态管理。二是加强信息共享、应用集成。打通公安、卫生、人口、工商等部门的数据壁垒，融合防灾系统、地理信息系统、定位系统、各类数据库、无线通信指挥调度系统等， 建立包括自然灾害、重大风险源、重要传染病源和社会安全隐患的城市公共安全风险信息数据库。三是建设公众防灾自助互助平台。在用户住宅、工作单位及各类公共场所周边配备防灾设施，普及灾害逃生路径及注意事项，进行灾害防护宣传、呼救信号发布等，向公众提供随时、随地、随身的公共安全服务。四是完善网格化监测机制。加强巡查力度， 认真做好风险排查、分析、建档工作，特别针对重点控制区域、重点线路、重点控制行业、重点控制人群、重点控制项目进行基础性的统计和摸排，建立城市公共安全风险地图。
不断提高应急预案制订和演练水平，着力提升应急处理能力。一是重视应急预案制定和更新。及时编制各类应急预案，并保持经常性更新；向社会适当公开综合性和专业性的应急规划、预案，并广泛征求意见，增强社会参与度；推动突发事件应急预案向企业、社区和学校等基层单位的延伸。二是重视应急管理协同。统筹组织安排市内各部门联动、市区联动的较大型应急演练，为较大级别的突发事件做准备；建立基层单位应急管理的协同作战机制，通过定期与不定期的综合性应急演练和专项应急演练，熟悉各级与各部门突发事件的处置工作流程。三是重视应急队伍能力建设。合理规划应急队伍的布局，扩大应急救援的覆盖面；根据应急预案，展开定期的专业培训与演练， 不断提高应急队伍应对突发公共事件的能力。对各级各部门的应急队伍的基本情况展开定期普查，完善应急队伍的数据库和调动方案，完善各级各部门的应急救援专业队伍的管理机制。
积极开展公共安全宣教培训， 增强全社会的公共安全危机意识。一是加快开展应急体验活动。通过公民亲身体验，形成对突发公共事件的深刻认识，培养公民防范突发公共事件的能力和素质。二是创新城市公共安全宣传模式。以社区为抓手，向社区居民宣传城市公共安全基础知识，避难场所、应急通道等基础设施信息，培训应急自救能力；采取新媒体与传统媒体相结合的宣传模式，在电视台开辟专用的每周应急宣传时间，通过微信、微博、短视频平台向公众宣传城市公共安全知识和应急管理工作。三是全方位提高公共安全教育水平。在学前及大中小学等各级教育阶段，普遍开设公共安全相关课程，学校与政府部门、社会组织合作，提高师生公共安全危机意识和反应能力。
作者单位：中国宏观经济研究院社会发展研究所