魏后凯
随着脱贫攻坚目标任务的即将实现以及规模庞大的扶贫资产的形成，当前亟需改变单纯扶贫资金管理的传统思维，树立扶贫资金资产系统管理理念，将加强扶贫资产管理提上重要议事日程。党的十九届五中全会明确指出：要“加强扶贫项目资金资产管理和监督，推动特色产业可持续发展”。在新时期，要以提高扶贫资产质量和可持续性为核心，全面加强扶贫资产的经营管理、维护和监督，加快建立完善产权归属明晰、管护主体职责明确、利益分配合理、运行管理规范的扶贫资产管理制度，构建扶贫资产营运管护的长效机制，确保扶贫项目安全可控、扶贫资产保值增值，为巩固拓展脱贫攻坚成果、全面提高脱贫质量、促进乡村全面振兴提供坚实的基础性保障。
全面加强扶贫资产管理意义重大
改革开放以来，特别是党的十八大以来，中央高度重视农村扶贫工作，全力加大扶贫资金投入， 各级财政扶贫资金大幅度增长。在1980—2020年间，中央财政累计投入专项扶贫资金接近1万亿元。其中，“十三五”期间中央财政安排专项扶贫资金5305亿元，占中央财政累计投入专项扶贫资金的一半以上。各级地方财政投入的扶贫资金规模更大，估计总量达到数万亿元之巨，仅2016—2018年就达到7639 亿元。这些财政扶贫资金投入在全国形成了规模庞大的扶贫资产，包括基础设施、公共服务、产业发展（资产收益）以及易地扶贫搬迁类资产等。
据河南省镇平县最近的核查， 该县2016年以来形成了24.95亿元扶贫固定资产，相当于平均每个建档立卡贫困人口3.7万元。2014年底我国共识别建档立卡贫困人口8962万人。2015年8月至2016年6月，通过建档立卡“回头看”，全国共补录贫困人口807万，剔除识别不准贫困人口929万。据此粗略估算，目前全国扶贫资产总额将高达3.2万亿元左右。当然，各地区因贫困程度不一，其建档立卡人口人均扶贫资产差别较大，以上估计并非十分准确，但可以看出全国扶贫资产规模是相当庞大的。
近年来，山东、浙江、江苏、山西、内蒙古、广西等部分省区已经出台了加强扶贫资产管理的意见，或者制定实施了扶贫资产管理办法。一些市县政府也制定实施了加强扶贫资产管理的有关规定。但总体上看，由于脱贫攻坚时间紧、任务重，各地大多把着重点放在扶贫资金管理和贫困户脱贫增收上， 而对扶贫资金投入后形成的扶贫资产管理维护没有引起足够的重视。
当前，我国脱贫攻坚正在按计划稳步推进，即将实现预定的目标任务。在新形势下，如何加强对扶贫资产的经营管理，切实把各类扶贫资产管好用好维护好，确保长久稳定发挥效益，成为当前亟需解决的一个重大问题。在2020年实现脱贫攻坚目标任务后，需要把重点由现行的扶贫资金管理逐步转移到扶贫资产管理上来。全面加强扶贫资产管理，充分发挥扶贫资产的重要作用，不仅有利于巩固拓展脱贫攻坚成果，提高脱贫攻坚质量，而且是全面推进乡村振兴的重要途径。充分利用好扶贫资产这笔巨大财富，可以为乡村振兴提供坚实的基础性保障。
当前扶贫资产管理主要存在的问题
一是全国扶贫资产家底不清。我国扶贫资金渠道多、投向广，所形成的扶贫资产分布广泛、类型多样，既包括公益性扶贫资产和经营性扶贫资产，也包括到户类扶贫资产。在实际操作过程中，有不少扶贫项目并没有明确记录资金的来源和使用情况，对所形成的扶贫资产也没有进行登记造册和清产核资， 由此造成扶贫资产家底不清，产权、责任、利益不够明晰。
二是扶贫资产管护机制缺失。总体上看，目前我国扶贫资产管理松懈、监管不严，后续管护机制缺失，相关管护制度缺乏，导致扶贫资产管护责任不够清晰明确。特别是，来源于不同渠道的建设项目形成的各类扶贫资产分散在各个部门、各个村镇，缺乏统一的部门管理，导致扶贫资产管理混乱，大多处于多头管理甚至无人管的状态。各地重建设轻管护的现象也普遍存在。对于一些经营性扶贫资产，大多缺乏专业的维护管理队伍。
三是缺乏国家层面的监管政策。目前，我国在国家层面还缺乏专门的扶贫资产管理办法。2017年， 财政部等六部委联合发布的《中央财政专项扶贫资金管理办法》，仅对财政专项扶贫资金的预算安排与分配、支出范围与下达、管理与监督作了规定；财政部、农业部和国务院扶贫办联合印发的《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》，虽然明确了资产收益扶贫的范围和组织实施问题，但并没有提出扶贫资产的产权界定、类型划分和后续管理办法。
四是资产闲置和流失现象时有发生。我国现行的财政扶贫资金管理侧重于拨付管理，实行财务报账管理制度，而对项目建成后形成扶贫资产的入账、移交、处置、监管等缺乏相应的规定，由此造成了管理上的真空， 极易发生扶贫资产流失现象。审计部门虽然高度重视扶贫资金的审计，但至今仍没有将扶贫资产纳入审计范围。由于监管不严，加上机制缺失和政策不配套，扶贫资产闲置、浪费、流失、损毁等现象时有发生。还有的扶贫项目设施在受损后因缺乏专业人才和维修资金而处于闲置状态。
进一步加强扶贫资产管理的建议
一是开展扶贫资产的清产核资工作。结合全国脱贫攻坚普查，在全国范围内开展扶贫资产清产核资工作。要按照统一的要求和规范， 对扶贫资产进行登记造册和清产核资，明确扶贫资产的所有权、收益权和管护责任，建立全国扶贫资产数据库和信息管理系统，以改变目前家底不清的状况。特别是，要逐一摸清历史扶贫资产的状况，追溯资产归属，理顺权属关系。
二是制定全国扶贫资产管理办法。在总结各地经验和做法的基础上，由财政部和国务院扶贫办牵头， 联合中央农办、国家发展改革委、农业农村部等部门，尽快制定实施全国统一的扶贫资产管理办法，明确扶贫资产的范围、产权归属、股权设置比例、管护运营办法、管理主体、资产处置程序、监督考核和责任追究等。要针对不同类型的扶贫资产，强化分类运营管理，明确产权归属和管护责任主体，提出收益分配的原则和指导意见。
三是探索多元化的扶贫资产管理模式。各地区扶贫资产的情况差异较大。建议在全国选择不同层级、不同类型的农村地区，开展扶贫资产管理试点，鼓励各地从实际出发，探索多元化的扶贫资产管理模式，落实和创新扶贫资产所有权、经营权、收益权、监管权分置的有效实现途径。要认真总结山东等地扶贫资产管理“四权分置” 的经验，明确所有权、放活经营权、保障收益权、落实监管权，构建“产权清晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位”的扶贫资产营运管护长效机制。
四是深化完善扶贫资产收益分配机制。对于扶贫资金到户形成的扶贫资产，或者已经实行量化折股到户的扶贫资产，应在清产核资的基础上尽快给农户颁发产权证， 并标注扶贫资产。对于扶贫资金到村、到乡镇形成的扶贫资产，应明确归相应的农民集体所有，以壮大农村集体经济实力。集体扶贫资产的收益除了帮扶建档立卡贫困人口和处于边缘的低收入人口或相对贫困人口外，应主要用在农村公益领域，如农村基础设施维护、应急救急、农民素质培训、提升公共服务水平等。
五是将扶贫资产管理纳入乡村振兴战略。实现脱贫攻坚目标任务后，要将扶贫资产的后续经营管理纳入乡村振兴战略，推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。要组织开展扶贫资产管理培训，加强专业人才队伍建设，提高村干部经营管理能力，并采取资产经营专职化、专业化途径，做好后续经营管理和维护工作。在过渡期内，对光伏扶贫、扶贫车间等扶贫产业，要继续给予政策支持，以增强其市场竞争力和抗风险能力。
六是全面加强对扶贫资产的监管。尽快建立扶贫资产绩效考核评价指标体系，并将扶贫资产管理绩效考评纳入地方政府绩效考核范围，强化县、乡政府对扶贫资产的监管责任。要建立分级分类的扶贫资产报告制度，各级政府部门应将财政资金投入形成的扶贫资产营运管理状况向相应的人民代表大会报告。除纪检部门要加强对扶贫资产的监管外，各级审计部门应将扶贫资产纳入审计范围，防止出现扶贫资产流失、变卖或者人为损坏的情况。
作者为中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员