李璐 赵玉峰 王庆德
十九届五中全会提出要“健全多层次社会保障体系，全面推进健康中国建设，实施积极应对人口老龄化国家战略，加强和创新社会治理”。
“十四五” 期间， 全国老年人口将突破3 亿， 将从轻度老龄化迈入中度老龄化。但在此期间我国的老年人口增长曲线相对平缓，经济社会不断发展，是积极应对人口老龄化、做好养老服务准备的宝贵窗口期。5到10年后， 第一代独生子女父母将进入中高龄，我国将迎来一拨养老照护的浪潮，养老服务将接受更大的挑战和考验。
2 0 1 9 年11 月， 中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（下称《规划》）。《规划》指出，人口老龄化是今后较长一段时期我国的基本国情，需要积极应对人口老龄化。
康养小镇是以健康产业为核心， 将健康、养生、养老、旅游、休闲等多元功能融为一体的特色小镇发展模式。伴随我国康养产业热度上涨、房地产业进入下半程，各地纷纷探索开发产城融合的康养小镇建设项目。在2019年上半年新签约开工的特色小镇项目中， 康养小镇占比18.64%。康养小镇既是我国新型城镇化的重要抓手， 也是养老、地产、健康领域多业态融合的关键举措。发展好康养小镇， 对积极应对人口老龄化的国家战略意义重大。
我国康养小镇的主要模式
依据资源禀赋和目标人群，可以将康养小镇划分为三种模式。
1.自然资源依托型康养小镇
此类康养小镇主要依托本地自然资源和旅游景点开发康养功能，其核心优势为不可复制的自然资源，目标群体主要是养生保健群体和银发养老群体。资源依托型小镇通常位于大城市近郊或邻近地区，依托服务完备的成熟景区吸引人群，成为区域性旅游度假集散中心。如保定白石山温泉康养小镇位于保定市涞源县境内，属于“环首都旅游圈”。小镇依托白石山独特自然环境和丰富地热资源，形成高端温泉养生中心。
2.特色文化驱动型康养小镇
此类康养小镇以区域特色文化为基础，打造集康养文化体验、康养教育、休闲度假、养生养老于一体的综合度假区，目标人群通常具有较强的精神文化需求。文化驱动型小镇需要所在地具有独特的历史、民族、宗教、医药、饮食、体育及长寿文化内涵。如无锡拈花湾小镇以禅宗文化为特色，规划有禅意主题商业街区、生态湿地区、度假物业区、论坛会议中心区、高端禅修精品酒店区以及可供千人同时禅修的胥山大禅堂。小镇2015年开园，开业第一年就吸引游客400万人，收入超6 亿元，位居同行业景区第一。
3.康疗保健植入型康养小镇
此类小镇以现有特色医疗资源为平台或引入国内外医疗资源， 打造康复治疗、养生保健、慢病疗养等多功能度假区，目标群体主要是具备一定经济基础，寻求医疗、保健、美容服务以及个性化健康服务的群体。此类小镇不以独特的自然人文资源禀赋为前提条件，但对所在地区医疗康养产业发展水平与资源整合能力有较高要求。如青岛小蓬莱健康小镇以医养旅游为核心驱动，整合全球优质医疗资源， 搭建起“大型综合医院+专科医院+中医服务+康复中心+体检中心” 综合体，构筑医疗诊治——康复疗养——安宁护理为一体的医疗服务体系。
我国康养小镇发展存在的问题
1.康养为名，房地产开发为实
一些康养小镇项目，康养服务成为房地产项目的炒作概念，如在中部某省被列为重点工程的康养小镇，总投资约100亿元、规划占地4600余亩的项目，其工程鸟瞰图显示大部分规划为房地产楼盘。一些房地产企业以康养小镇为名，变相搞房地产开发，前期搞概念炒作， 套现康养小镇的建设优惠政策；后期投资不足，康养服务建设粗糙甚至成为摆设，康养功能难以兑现， 极易形成空城空镇，给政府带来维护和治理负担。
2.政府主导过度，易引发债务风险
康养小镇项目中政府主导的特征明显。有调查显示，当前已经立项的近100个康养小镇中，超过60% 由政府主导。一些二三线城市政府沿用传统开发思路，不注重市场摸底和需求调研，一厢情愿发展康养小镇。有的地区大量举债建设康养小镇，政府投入大、占比高，政府配套投入资金规模大大超出县级财政支出能力。有的地方政府在地方财力有限的情况下，选择通过PPP模式筹措资金，但前期对项目规划、收益测算准备不足，对偿债资金来源缺乏考虑，极易引发债务风险。有的地方政府不仅在投融资方面给企业背书，还包揽了很多本该企业承担的职责，进一步放大政府风险。
3.项目之间扎堆布局，形成同质化竞争
康养小镇项目容易扎堆建设、定位雷同。国内投资金额在百亿元量级的康养小镇已超过20个； 其中，仅2019年投入建设或签订协议的项目就有15个。从分布地域来看，国内康养旅游项目主要分布在我国西南、东北和东部长三角等地区。其中四川、重庆等省市签约、开工的项目较为集中，计划总投资额超过1900亿元。康养小镇成为投资风口，背后隐藏着投资回笼不确定性风险。部分省份几个大型康养项目定位雷同，具有相似资源禀赋的地区争夺康养小镇建设项目，缺乏差异定位、精准布局而盲目上马，增加了项目间的同质化竞争。
4.形象工程、损害民生现象仍然存在
一些地方将康养小镇建设等同于新城建设的形象工程，将大量建设资金用于“穿衣戴帽”工程，内容华而不实。一些康养小镇缺乏自然资源和文化载体，为了吸引人气选择“造节会”，试图通过举办节会招徕游客，短期热度过后长期遇冷。有些康养小镇建设区域忽视人的生产生活需要，重产业、轻配套，有些地方甚至将原住居民集体迁出，民生为形象让路，导致当地人基本生活和道路出行极为不便。“上了项目，失了口碑”，康养小镇成为横在地方政府与群众之间的一根刺。
思考和建议
1.分类管理，避免房地产化过度倾向
依据“严进严出”原则引导康养小镇建设项目回归合理阈值。对增量严格审批，督促各地按照“三规合一”规划布局审批新增项目，杜绝土地性质与城市功能不符的项目。坚持“去房地产化”，在规划功能区内合理划定小镇生产、生活、生态空间布局，严格把控住宅用地配比。增强对存量建成小镇中自然、文化资源项目的监督指导，本着需求导向、做优做强原则，督促地方根据小镇常住人口规模以及预期人口来源、规模和结构审核后续投入。严格审批新增“无中生有”项目，增强各类小镇的特色产业支撑和产城融合，防止空镇出现。
2.政企合作，积极发挥市场主导作用
激发市场主体活力和企业家创造力，推进制度政策的供给侧结构性改革，打造务实管用的创新创意平台，营造“政府引导、企业主体、市场运作”的新型政商关系。政府聚焦产业支撑、公共服务、社会治理、农村劳动力转移等重点内容，在基础道路、污水处理、供电、供热、供水等基础设施和产业人口就医、就学等基本公共服务上承担相应的责任，同时做好项目规划，杜绝形象工程。企业从项目可持续性角度，在产业植入、资本引入、管理导入等方面加大投入力度。在小镇建设的审批前项目评估和建成后服务供给方面，尤其需要发挥市场主导作用。
3.归本溯源，提升健康养生养老功能
康养小镇应回归健康养生养老的本源。通过整合健康管理、医疗保健、康复护理、安宁疗护等综合连续的康养服务模式，配套健康保险体系，创新商业保险险种等，鼓励康养小镇整合医疗机构、养老机构、自然文化旅游资源等，实现有机合作。针对养生养老产业已具备一定规模的地区，通过规划引导有节奏地适度梯次开发，促进长期整体发展，提升康养小镇的建设层次和发展档次。提高要素配置水平，合理规划资金投入和建设规模，加强康养人才的培养和引进规模，实现建设小镇硬件设施和经营小镇软性管理之间的衔接一致，提升服务对象的体验感，增强康养小镇的吸引力。
4.民生为本，建立有效的治理和激励机制
坚持以人民为中心，提高康养小镇的共治共享能力。创新治理机制，允许非建制镇的康养小镇成立小镇管理委员会，协同属地基层自治组织实现社会共治，对群众普遍关注的建设、维护、更新、改造等事项实行民主决议。创新激励机制，改变政策扶持资金的发放时序，对于创建合格、发展良好的康养小镇定期给予优惠政策、资金奖励和社会荣誉表彰。鼓励康养小镇发挥社会效益，增强就业带动能力，通过土地、资金入股等方式， 建立长期有效的开发收益分享机制，确定部分收益分红用于小镇生态、生活环境的改善，不断提升小镇及周边居民的获得感。
作者单位：中国宏观经济研究院社会发展研究所/国家信息中心