卢宪英
乡村治理体系是国家治理体系的重要组成部分，是其神经末梢。乡村治理能力现代化作为国家治理现代化在中国乡村场域的具体实践样态，直接影响着国家治理能力现代化的速度和质量，关系到国家治理体系和治理能力现代化建设的大局。
乡村治理能力现代化的总体性要求及发展现状
党的十九大报告提出，“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局”，强调“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。不久前召开的十九届五中全会把“社会治理特别是基层治理水平明显提高”列入“十四五”时期经济社会发展主要目标。在中央部署和高度重视下，我国乡村治理能力现代化建设取得了显著成效。
（一）乡村治理制度框架和政策体系基本建立
2019年6月，中办、国办印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》这一专门性文件，提出到2020年和2035年的乡村治理建设目标，并做出具体工作部署。同月， 中央农办、农业农村部公布首批20 个全国乡村治理典型案例。7月，六部门部署乡村治理体系建设试点示范工作；12月，确定北京市海淀区等115 个县（市、区）为乡村治理体系建设首批试点单位，认定北京市平谷区刘家店镇等99个乡（镇）为全国乡村治理示范乡镇，北京市海淀区温泉镇白家疃村等998个村为全国乡村治理示范村。通过鼓励地方结合实际，在乡村治理的重要领域和关键环节积极创新、大胆实践，形成了一批可复制、可推广的经验做法。
（二）乡村治理体系建设不断完善
近年来，农村基层党组织战斗堡垒作用和领导农村工作的能力不断提升，党对农村工作的全面领导日益加强。县乡党委对农村基层党组织建设和乡村治理负主体责任，乡镇党委负直接责任；村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人；村级重要事项、重大问题必须由村党组织研究讨论；村务监督委员会主任由党员担任，等等。实践中，各地逐渐形成了农村小微权力清单制管理、网格化治理、自治下沉、选派驻村第一书记、干部包村、积分制、“互联网+”等乡村治理创新模式。村民自治实践和村级议事协商制度不断完善，各种形式的村民议事组织、监督组织、社会组织不断涌现并开始真正发挥作用。整体来看，乡村治理的精细化、现代化水平不断提高，治理体系逐步完善。
（三）城乡基本公共服务均等化程度持续提高
根据教育、民政、医疗、城乡建设等统计年鉴数据计算，2018 年，我国人均医疗卫生支出城乡比由2.07降到1.65，每千人卫生技术人员数城乡比由2.51下降到2.36，每千人医疗机构床位城乡比由2.21下降到1.91，人均养老保险基金支出城乡比由24.33下降到20.71，人均医疗保险基金支出城乡比由7.39下降到4.88，平均月低保标准城乡比由1.92 下降到1.44，人均低保支出城乡比由2.32下降到1.92。供水普及率城乡比由1.68下降到1.3，燃气普及率城乡比由4.8下降到3.57，生活垃圾处理率城乡比由3.17下降到1.36，污水处理率城乡比由11.38下降到5.5。
我国乡村治理能力现代化的缺口分析
2020年以及整个“十三五”时期乡村治理各项工作已近尾声，我国即将迈入“十四五”时期，并将进入实现乡村治理能力现代化和国家治理能力现代化的中长期目标任务阶段。目前来看，乡村治理工作仍存在一些缺口，在某种程度上制约着乡村治理的效能。正如十九届五中全会公报所指出的，“民生保障存在短板，社会治理还有弱项”。
（一）城乡基本公共服务质量均等化缺口仍很大
虽然我国的城乡基本公共服务均等化程度有了显著提高，但农村的公共服务缺口仍很大。根据教育、民政、医疗、城乡建设等统计年鉴数据计算，2018年城镇职工的人均养老金、医疗保险基金支出分别是城乡居民的20.7、4.9倍。城市污水处理率、燃气普及率分别是乡村的5.5、3.6倍。《国家统计局住户收支与生活状况调查》（2019）显示，截至2018年底，仍有9.7%的农户没有喝上安全饮用水，有水冲式卫生厕所的农户比重仅为42.1%，无洗澡设施的农户比重为28.4%，炊用主要能源为柴草的农户比重高达29.8%。34.6%的农户所在自然村主要道路无路灯，16.4%的农户所在自然村内垃圾无法集中处理，35.9%的农户所在自然村无健身器材。14.6% 的农户所在自然村上幼儿园或学前班不便利，12.1%的农户所在自然村上小学不便利。
农村优质公共服务资源更加稀缺。截至2018年，城镇地区互联网普及率超过农村地区36.2个百分点。优质中小学、三级及以上医院基本都位于县城或大城市，县城以下的优质学校和医院非常少。高水平的全科医生、特色专科医生、特色课教师等非常短缺。为促进优质医疗、教育资源下沉，各地普遍开展了医联体、教育集团等建设工作，但由于各级教育和医疗机构行政隶属不同，财政补助力度不同， 联合体内人、财、物及责、权、利等不明晰，利益分配和协调难度较大，没有形成真正的利益共享机制，目前来看实施效果并不理想。由于资源配置不均衡，基层划片入学、分级诊疗等制度的实施效果也不太好，农村居民到城市择校、择医的现象仍很普遍。2012-2018 年，城市初中、小学生分别增长了38%、17%，乡村学生则分别减少了27%、33%。
（二）基层党政组织的治理能力和方式有待提升和改变
部分地区基层党组织和政府部门参与乡村治理的效能仍有不足， 内卷化问题突出。
首先，基层党组织领导乡村治理的能力有待进一步提高。比如， 对如何内化党员思想教育工作的效果，坚定农村党员的信仰，发挥农村党员的先进性；如何解决农村党员后继力量不足问题，提升党组织凝聚力，加强党组织能力建设等重大问题，仍需要更多的创新和探索。
其次，政策执行中的形式主义、文牍主义，压力型体制下的虚假政绩、数字政绩问题，严重影响了基层政府乡村治理的绩效。
第三，政出多门、重复立项、资源浪费，基层政府乡村治理的碎片化问题也常被诟病。
第四，党政组织作为元治理力量的作用发挥不足，政府参与乡村治理和村民自治的界限未厘清。没有很好地调动各治理主体的力量， 没能在其中发挥好主导、协调的作用。一些地区乡村行政化倾向比较严重，很多属于乡镇政府职责范围内的事项无序涌入乡村，造成乡村行政事务多、检查评比多、台账资料多。
（三）公众和社会参与乡村治理的程度显著不够
公众和社会参与不足是乡村治理呈现内卷化的重要原因。农村公共服务设施建设存在“政府干、群众看”现象，后续维护保养无人管、使用率低；参与基层选举和村级公共事务的积极性不高；财政支农资金被贪污现象；农村产业项目盲目仓促上马，效益差、造成资源浪费等，都是公众参与、尤其是制度化参与不足的具体表现。乡村内生的各类老年协会、红白理事会、歌舞队、篮球队等社会组织在广大乡村活跃且发挥了一定作用，但这些社会组织实际登记或备案的很少，有资格承接政府职能转移的社会组织占比极低。外源性的社会组织虽在农村开展了一些项目，但项目少、周期短，很多社会组织本身能力不强，项目实施效果一般，对乡村社会治理的影响较为有限。农村社会工作者等专业人才队伍更是严重匮乏，志愿者数量远不能满足乡村发展建设的需要。缺乏公众和社会参与的乡村治理，注定是低效率的，这种状况亟待改变。
（四）完善村民自治机制需更多实质创新和改革思路
近年来，各地在完善村民自治机制方面进行了一些探索，出现了诸多模式、典型和创新做法，主要是以村民自治下沉、微自治等为代表的自治单元调整，以及各种形式的村民议事机构的建立和程序完善。这些探索在某些地区、某些条件下、某些时期取得了一定成效。但要认识到，部分探索之所以能取得成效，关键在于更好地形成了群众间的紧密利益联结及回应了其诉求。对此，学术界已形成基本共识。问题是，目前各地的探索仍停留在划定一个固定地域或者空间作为自治单元的思路下，这种思路的局限性在于无法保证紧密共同利益的永恒存在。即使在某一时刻划定出了适合各地的有所区别的自治单元，甚至实现了自治单元的多层次、多类型化，也无法保证自治单元能与群众不断变化的需求和利益联结始终很好地契合。若没有经常性的紧密利益联结，公众对社区公共事务缺乏热情，自治组织的“悬浮”将是常态。村民自治机制的完善还需要更为彻底、大胆和灵活的改革思路。
（五）实现德治、法治、自治融合机制尚不明确
乡村治理能力现代化要求构建党组织领导下自治、德治、法治有机融合的治理体系，但目前来看，“三治融合”还主要停留在理念层面，具体的融合载体、方式、机制尚不明确。实践中，自治、德治、法治各自适用的边界在哪里？ 尤其是如何将道德层面、价值观层面的东西，法治观念和自治意识进行细化，并真正落实和融入群众的思维、行动、习俗和规约中，是非常困难和需要长期努力的工作。当前，各地的德治、法治工作有某种程度的形式化和行政化倾向，政府绩效考核侧重价值观宣传载体、平台和工具的建设等形式化内容， 对价值观内化的程度和效果不够重视，且缺乏科学有效的评价办法。村规民约应该是村民自治的内生秩序，但目前各地村规民约多由本地政府提供统一范本格式，其中纳入一些阶段性的具体政策要求，甚至一些地方性的规定动作，但这些内容都属于自上而下的行政规则，而不是村民自治内生的规则秩序，其依托的是政府行政命令而不是成员认同，具体实践中可能因缺乏成员认同而落实效果不彰。此外，我国村民自治的管理工作归民政部门， 德治的管理工作归文化部门，法治的管理工作归司法部门，各项工作虽都有独立推进，但推动“三治融合”工作缺乏统筹协调机制，实践中导致无论设施建设还是人员设置都有很多重复，或基层一人做一份差事但兼多个头衔，一个机构挂多块牌子，以成就多个方面的“政绩”需要。
提升我国乡村治理能力现代化水平的政策建议
到2035年，我国要实现“乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化”。为顺利实现这一总体目标， 针对现有不足，提出如下几点政策建议。
（一）城乡基本公共服务要致力于实质均等化
当前来看，提高农村基本公共服务供给，重点是推动城乡公共服务的实质均等化，提高农村公共服务供给的质量，更好地满足群众需求，提升群众满意度和获得感。
首先，教育方面。要重点解决学前教育资源和优势教育资源不足，撤校并校导致大班额教学效果差，乘坐校车、学校就餐住宿增加家庭负担，职业教育针对性和效果不强，农民受教育水平普遍偏低， 旨在提升家庭教育能力的社会性公共服务供给欠缺等问题。除继续加大相关方面的财政投入力度外，可考虑将农村学前教育和高中教育纳入义务教育范畴，将农村校车、学校就餐费用纳入财政支出范畴，对学校住宿进行财政补贴。继续提高农村教师的福利待遇。招募优秀退休教师到农村任教。深入推进“县管校聘”管理改革。严格执行定向师范生培养合同，解决人才流失问题。探索应届毕业师范生志愿支教模式。大力发展农村网络教育，提高政府购买力度，推动优质网络教育资源进农村。
其次，医疗健康方面。一是积极推进城乡居民医疗保险的市场化改革，通过保险公司专业的监督和考核系统，挤压恶意骗保与过度医疗的空间，在费用收缴、服务提供、支付方式等方面为客户提供多样化选择。同时，鼓励其探索与医疗机构的多样化支付与合作机制。可探索允许保险公司将居民基本医疗保险与商业保险进行多样化的组合销售。二是成立医药资源（包括财政拨款）能够统一调配的医疗集团，建立医疗集团之间竞争性的市场结构，使医疗集团能够在利益驱动下，真正将更多优质资源配置到基层，使双向转诊成为内部程序。赋予医疗集团更为自主的人事和薪酬制度，使基层医疗人员可实现集团内职务职称晋升，有更为明确的职业规划和福利激励。三是大力发展“互联网+医疗”，使其成为推动城乡医疗资源均等化的重要方式。
再次，社会救助方面。社会救助除了要扩大救助范围，提高救助水平、增强瞄准性，更好发挥兜底功能外，也要强调“发展性”的政策目标。事后救助要积极转向事前预防，实现由物质和现金救助为主向物质保障、生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升、就业服务和社会融入相结合的综合援助发展。现阶段尤其要加强政府对失能人员的集中供养和照护能力。
最后，设施布局方面。要从农业和农村优先发展、乡村振兴、更快推进城乡公共服务均等化的角度，对农村公共服务设施进行规划布局。未来一些大的医院、好的学校、图书馆，乃至其他相关配套服务设施，都可以考虑优先安排在乡镇。大力发展城乡公共交通，提升道路规格和质量，引导孩子到农村上学、病人到农村就医、城里人到农村就业，也能缓解城市教育、医疗、就业、公共交通等各方面的压力。同时，坚持城乡共享的发展理念，科学规划和统筹公共基础设施的布局，积极推动城乡居民共建共享基本公共服务，避免盲目追求公共服务硬件条件的标准化、规模化。此外，要按照2020年后农村人口规模和结构安排布局乡村公共服务设施。在当前城镇化背景下，农村人口“空心化”将更加严重，乡村基础设施布局和公共服务供给必须考虑到乡村人口规模未来的这种变化。当然， 也要为各类返乡下乡创新创业人员、农村旅游业的发展提供必要的公共服务。
（二）基层党政组织要重点提高元治理的能力
坚持多元共治，充分发挥社会的协同作用，动员社会力量、公众广泛参与乡村治理，才是政府行政最有效率的方式。要明确基层政府在乡村治理中的界限，完善治理方式，提升其组织协调各治理主体，不断优化治理机制的元治理能力。
首先，根据公共事务的不同性质，区分基层政府履行法定职能与村民自主治理公共事务之间的基本界限，重新调整基层政府和村民自治组织之间的关系。推进基层“放管服”改革，坚决纠正工作中的形式主义、官僚主义和不作为、慢作为、乱作为问题，防止多头重复向基层派任务要表格、执行政策“一刀切”等机械式做法，持续为基层松绑减负，让干部有更多时间和精力抓落实。加强政府部门间的沟通协作，构建整体性政府，强化政策间的统筹和整合，纠正治理的碎片化。完善考核和监督机制，畅通群众监督渠道，提高政府透明度和公信力。
其次，从强化基层党员信仰和忠诚度、加强基层党组织能力建设等方面实现农村基层党组织对农村工作的全面领导能力。比如，推动农村党员成为本村乃至本地区的经济或社会精英，通过这种内在的荣誉感催生对党的内在忠诚和坚定信仰。为党员服务群众行动提供一定的报酬或项目资金，不能脱离人性原则要求党员无私奉献，或做无米之炊。不断完善农村基层党组织建设的群众监督和考评机制，将考评党员的权利放在群众手中。积极吸纳村庄精英进入党组织。等等。
（三）推动村民自治和公众参与的关键在于构建紧密利益联结机制
推动群众参与，关键要完善村民自治机制，为群众搭建制度化参与渠道，解决长期以来饱受诟病的村民自治悬浮化问题。
首先，建立推动群众公共参与的多层次、多类型的自治组织体系。可考虑将村民自治建立在灵活可变的、社区自发形成的紧密利益共同体之上。允许紧密利益共同体这种社区自组织根据需要走向联合自治，形成多层次、多类型、多领域的基层社会治理体系。村委会可以根据各地的实际情况进行功能的重新定位和转型。本身自治效果好，村民间拥有紧密利益的村委会可以维持原状或根据实际需要简单调适；一部分村委会可以转型为乡镇政府延伸或者下沉的行政服务单位，或者基于政府购买，主要承接乡镇政府各项行政服务工作的独立的社会组织。一部分村委会还可以发展为紧密利益共同体自治组织的服务性组织，类似行业协会或者社会企业类组织。基层政府设立专门部门，负责管理、指导、协调和服务各类紧密利益共同体自治组织。
其次，完善促进公众参与的公共空间建设，强化公众之间的社会和利益联结。保护、弘扬农村固有的一些集会、仪式等公共活动， 培养农民公共参与的习惯、意识和能力。同时，重视地方性网络公共空间在引导群众参与方面的独特优势，让地方性网络公共空间成为政府信息公示和民间舆论的交汇点、贯通点和发酵地。通过发展基层电台、电视台、报纸等传统媒体，促进具有更强利益联结的地方性公共议题的产生。
（四）推动社会力量广泛参与需构建激励和协同机制
社会力量参与是构建多元共治的乡村治理体系题中应有之义，在很大程度上决定着乡村治理的效能和现代化水平。
首先，营造鼓励社会力量参与乡村治理的健康环境。充分发挥群团组织的作用。今后要进一步加强群团组织的能力建设，充分发挥其联系群众、团结群众、组织群众的优势，发挥其对民办社会组织的辐射带动作用，积极参与农村公共服务的供给和乡村社会治理的各个方面。对社会力量参与农村公共服务供给和乡村治理各项工作给予扶持资金，尤其要为民办社会组织营造公平的政策环境。加强农村社会工作专业人才队伍建设，为社会工作者参与农村工作提供补贴。
其次，建立健全各种社会力量的协同参与机制。对社会力量参与乡村治理要有宏观布局和整体规划，搞好各类社会协同参与组织之间的分工协作，统筹资源配置，加强社会力量对乡村治理的协同参与，引导供需平衡的建立，防范社会力量、组织和资源间的无序竞争，建立责权明晰的协作关系和契约关系，推动社会协同参与制度化、规范化机制的形成。
（五）自治、德治、法治要融合于乡村文化的培育
构建自治、德治、法治有机融合的治理体系，关键是要培育自治的精神，根植法治的意识，强化道德力量的引导，其载体和呈现形式首先是乡村文化的建设和培育。为此，应将“三治融合”纳入乡村文化培育和建设工作进行统筹。第一，统一设置农村文化培育机构和人员，负责“三治融合”目标下的乡村文化建设工作，避免重复建设。文化培育机构人员可包括宗族长老、乡贤、道德典范、法律工作者、文化工作者、社区工作者、纠纷调解员、优秀党员等。文化培育机构将自治、德治、法治的理念和意识进行整合，统一制定“三治融合”理念宣传和培育方案并开展行动。第二，充分利用当地的文化资源，开展群众喜闻乐见的宣传和活动，让“三治融合”理念真正落实落细，深入人心。通过喜闻乐见的社区文化活动，推动严肃、深奥的认知理论大众化、普及化，让群众在这些具体的、具有实践性的活动中，认识到自治、德治、法治的边界，并自觉运用到生活和实践中。第三，建立“三治融合”效果评价体系，要将评价指标从重硬件转移到重软件上来，从群众认知、民风改变的角度，重视“三治融合”效果评价，把评价权放到群众手里。
（六）现代信息技术要运用到乡村治理的方方面面
以互联网、大数据、物联网、云计算、人工智能等现代信息技术的运用必然渗透到乡村治理的各个方面，治理手段的信息化程度在很大程度上决定着治理能力的现代化水平。首先，乡村信息化基础设施建设要摒弃追在城市后面跑的思路，相反要有一定的超前性和前瞻性，否则就容易出现“设施建好了也该淘汰了”的尴尬和不经济。其次，各种数据库和信息化平台的构建，各种工作指标的选择， 各类数据的统计口径，信息的发布使用等，要实现各级各地政府、政府各部门以及与相关的社会化治理主体之间信息和数据的互联互通和实时更新。再次，要提高科技运用能力。部分农村地区，尤其是落后地区，硬件设施实现了标准化，但缺乏会使用的人才导致设备设施闲置，资源严重浪费，好好的项目变成了面子工程、形象工程。
因此， 必须加大乡村对科技人才的引进， 大力培养本土科技人才， 提升农村居民的科技运用能力。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所