王秀杰
20世纪90年代以来，食用农产品质量安全问题特别是农兽药残留问题一直受到社会各界的广泛关注。农产品质量安全事故频发，农产品出口因质量安全问题受阻， 严重威胁着民众的身体健康、生命安全，也影响了我国农产品在国际上的声誉。进入21世纪，我国加快农产品质量安全法律法规建设，改革监管机构，整合管理资源，开展一系列农产品质量安全监管专项行动，使我国农产品质量安全水平不断提升，稳中向好的局面已经形成。但客观地讲，影响农产品质量安全的因素仍未从根本上得到解决，农产品质量安全总体形势仍不容乐观。虽然近年来农业农村部发布的国家农产品质量安全例行监测（风险监测）数据显示， 农产品合格率保持在97%以上的高水平，但仍有许多人为“吃得放心”而焦虑。
2015年习近平总书记明确指出，食品药品安全关系每个人身体健康和生命安全。要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保人民群众“舌尖上的安全”。各级农业和市场监管部门为此做了大量工作，但并没有从根本上解决农兽药超标等农产品质量安全问题。
十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“十四五”时期经济社会发展必须遵循坚持以人民为中心的原则……不断实现人民对美好生活的向往；强化生物安全保护，提高食品药品等关系人民健康产品和服务的安全保障水平；提高农业质量效益和竞争力。强化绿色导向、标准引领和质量安全监管，保障人民生命安全。实际上，农产品质量安全监管的原则和目标是明确的，但是距离社会的认可仍有很大差距。
在我国的农产品质量安全监管体系中，农产品批发市场是个特殊的存在。既是执法部门监管的对象，又作为监管主体负责本市场范围的农产品质量安全管理。批发市场作为我国食用农产品流通的主渠道一直倍受关注，2020年6月，北京新发地新冠疫情的发生，更是引发了人们对批发市场食用农产品质量安全管理的强烈关注（虽然批发市场只负责农兽药残留的快检， 对病毒的检测超出了他们的职责范围）。在食用农产品质量安全监管中农产品批发市场是怎样的角色定位？定位是否合理？批发市场是否有动力、有能力担负起法律法规赋予的食用农产品质量安全管理责任？都是亟待回答的问题。
食用农产品质量安全监管适用法律及监管框架
目前，我国食用农产品质量安全监管适用的法律法规主要有《食品安全法》《农产品质量安全法》《食用农产品市场销售质量安全管理办法》《农药管理条例》《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》等。
根据《食品安全法》，我国食品质量安全（农产品质量安全）管理的最高机构是国务院设立的食品安全委员会。目前，国务院食品安全委员会办公室设在国家市场监管总局，由其承担国务院食品安全委员会日常工作。
供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。
2018年机构改革后，根据分工，国内的农产品质量安全监管， 未进入市场的，也即在生产环节的，由农业农村部负责。进入市场的农产品由国家市场监管总局负责。进口农产品的质量安全监管主要由海关总署的动植物检疫司和商品检验司负责。
根据《农产品质量安全法》， 农业农村部的监管职能如下：设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会，对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估，并商有关部门制订农产品质量安全标准；对可能影响农产品质量安全的农药、兽药、饲料和饲料添加剂等，实行生产销售的许可制度；定期对可能危及农产品质量安全的农业投入品进行监督抽查，制定保障农产品质量安全的生产技术要求和操作规程，并对农产品生产的进行指导；国家建立农产品质量安全监测制度。县级以上人民政府农业行政主管部门制定并组织实施农产品质量安全监测计划，对生产中或者市场上销售的农产品进行监督抽查。
进入流通环节，由国家市场监管总局负责监督指导全国食用农产品市场销售质量安全的监督管理工作。根据食用农产品市场销售质量安全监督管理办法的规定，县级以上地方市场监管部门对食用农产品进行定期或者不定期抽样检验，并依据有关规定公布检验结果；坚持预防为主、风险管理原则，推进产地准出与市场准入衔接，保证市场销售的食用农产品可追溯；要求集中交易市场开办者应当健全和落实食品安全管理制度， 对本市场的食用农产品质量安全工作全面负责。
批发市场在食用农产品质量安全监管中的角色定位
（一）既是被监管对象又是监管主体
目前，我国农产品批发市场在农产品质量安全管理监管中充当非常重要的角色。但作为企业批发市场要接受农业及市场监管部门监管的同时，又对自己市场范围的农产品质量安全负主体责任。
批发市场作为农产品流通中间环节， 连接着生产者与零售商， 在商品集散功能上具有不可替代的作用。虽然近年农产品流通呈现出多渠道的格局，但从终端环节看，城市农产品消费的70%—80%仍是通过批发市场流通的，如北京的新发地市场，承载着北京80%以上的农产品供应。从逻辑上讲，流经批发市场的农产品质量安全达标，那么进入零售和消费环节的农产品也基本达标。因此，批发市场被誉为“农产品质量安全的重要防线”，也被赋予非常重要的监管责任。如， 《农产品质量安全法》第三十七条规定：农产品批发市场应当设立或者委托农产品质量安全检测机构， 对进场销售的农产品质量安全状况进行抽查检测；发现不符合农产品质量安全标准的，应当要求销售者立即停止销售，并向农业行政主管部门报告。
食用农产品市场销售质量安全监督管理办法则更加详细地规定了批发市场主体责任和义务，主要包括：市场主要负责人对本市场的食用农产品质量安全工作全面负责；销售和贮存食用农产品的环境、设施、设备等应当符合食用农产品质量安全的要求；按照市场监督管理部门的要求提供并公开食用农产品质量安全数据信息；鼓励集中交易市场开办者和销售者建立食品安全追溯体系，利用信息化手段采集和记录所销售的食用农产品信息；建立入场销售者档案，查验并留存入场销售者的社会信用代码或者身份证复印件，食用农产品产地证明或者购货凭证、合格证明文件。如果销售者无法提供以上证明文件，批发市场要对入场交易的农产品进行抽样检验或者快速检测。为此，批发市场开办者要配备检验设备和检验人员，或者委托具有资质的食品检验机构， 开展食用农产品抽样检验或者快速检测，并根据食用农产品种类和风险等级确定抽样检验或者快速检测频次。
（二）批发市场难以履行农产品质量安全管理中的检验检测责任
调查中发现，批发市场在农产品质量安全管理中，最难履行的责任和义务就是检测检验。首先，批发市场进行检测检验的能力和动力不足。基层农产品质量安全检测能力不足是我国的现实，批发市场也是如此。据笔者2019年在萧山市场的调查中发现，大型农产品批发市场的检测设备一般都由政府相关部门配备，但是市场要自己配备人员并为日常的抽检工作支付材料成本。委托第三方检测是要付费的，而且成本比较高，为了减轻经营户的负担，第三方检测费用都是由市场支付。全部做第三方检测成本太高，市场根本负担不起，因此，委托第三方检测的工作只能在一定范围内实行。就市场而言，抽检的品种越多，频次越高，支付的成本越高。批发市场作为企业，以营利为目标，有降低运营成本、增加利润的内在需要，很难产生内在的检测动力。虽然，规范的质量安全检测可以提高批发市场的声誉，带来一定的客源，但批发市场的辐射半径有限，有些地方还是独此一家，商誉的提高并不能给市场带来多大的实际收益。
批发市场的一级批发交易一般都在凌晨， 检验检测人员有限，虽然“管理办法”要求批发市场“根据食用农产品种类和风险等级确定抽样检验或者快速检测频次”，但在抽检品种、数量和频次上并没有硬性规定。这就导致实际抽检过程中的随意性。有的批发市场好一些，有的市场差一些。有的市场甚至除了猪肉等个别农产品外，大多数初级农产品均没有产地证明或未经质量检验便进入了市场（ 杜志远， 2019年）。
其次，批发市场的检测检验缺乏公信力。目前批发市场的质量安全检测基本都是快速检测， 而快速检测没有法律效力，不能作为处罚的依据。所以，市场在进行准入检查时，如果初检不合格，只能进行复检。而初检和复检有一个时间差。食用农产品特别鲜活农产品都有保质保鲜期，一旦复检合格批发市场就要为农产品品质的下降承担责任。而且复检还要经过认证的第三方检测机构， 支付一定的费用。所以，批发市场的理性选择是拒绝初检不合格的产品入场。
有些批发市场有自己的检测室， 但没有经过认证， 检测的公信力自然不如政府部门的检测机构和经过认证的第三方检测机构。辽宁省调查结果表明：对于质量安全的监管，民众更相信政府直属部门和国有质量检测机构，占比达92.9％，而对民营质量检测机构的信任比率仅占7.1％ （ 崔莹等， 2 0 1 8 ） ， 这足以说明，在农产品质量安全监管中民众更相信政府的公信力。反向说明，企业性的批发市场检验检测缺乏公信力。目前，我国大型批发市场有一些是国有股超51%的股份制企业，而中小型的批发市场大部分是私营企业。让企业性质的批发市场守住市场准入的重要关口，难胜其责，也很难让经营户信服、让百姓放心。
第三， 批发市场没有执法权。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》规定，发现存在食用农产品不符合食品安全标准等违法行为的，应当要求销售者立即停止销售，依照集中交易市场管理规定或者与销售者签订的协议进行处理，并向所在地县级食品药品监督管理部门（现在是向合并后的市场监督管理局）报告。也就是说，批发市场没有执法权， 不能销毁。
的确，农产品批发市场作为企业，从法律地位上讲跟市场经营户的地位是平等的。批发市场和经营户通过合同的方式约定双方的权利和义务，经营户交费，市场提供摊位及其他相应的服务。根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》，合同上需约定，经营户必须提供符合农产品质量安全标准的商品，如果违反了合同，市场管理者可以做下架处理。但是，批发市场的权限仅仅是下架或禁止进入场内销售而已。
在实际执行中，因为批发市场本身与经营户有利益关系，严格的管理有可能流失经营户，因此， 有的市场检查中即使发现不合格产品，只是做不准进入卖场或下架的处理。这些不合格农产品可能转到街边或准入管理不严格的市场继续出售。
第四，现行法律法规无法对批发市场质量安全管理责任形成硬约束。全国有4000多家大型农产品批发市场。有些大中城市有几个，有些只有一个。批发市场是农产品流通的主渠道，如果出现质量安全问题，受到处罚或是关闭，直接影响农产品的销售和城市居民的生活。因此，只要是不吃倒人，市场监管部门很少处罚批发市场，现在的法律法规很难对批发市场的食用农产品质量安全管理者构成直接约束和威慑。
总之，食用农产品的质量安全靠批发市场管不住也管不好。在农产品质量安全标准体系不完善、检测检验体系不健全、投入品、生产过程的监管及“产地准出”管理存在许多问题的情况下， 期望靠批发市场的准入管理及日常的抽检管理达到农产品质量安全监管目标不切合实际。
结论和建议
安全的农产品是生产出来的。对产地环境及投入品的监管是源头的监管。良好农业操作规范的建立和推广实施，是对生产过程的监管。源头和过程的监管是农产品质量安全的基础和保证。鉴于目前的农产品质量安全现状，农产品质量安全监管的重点应放在产地环境、投入品和生产环节。
销售环节的农产品质量安全监管可以产生倒逼机制，对全面提升农产品质量安全水平有重要作用，但完全通过销售环节的监管来解决农产品质量安全问题不现实。销售环节的监管是对最终产品的监管，是对已成事实的结果监管。不解决农产品生产的源头和生产过程问题，只在销售环节发力，是对生产资源和社会监管资源的浪费。
销售环节的监管责任主要在市场监管部门。目前应整合基层市场监管执法队伍，充分利用已有检测设备，明确抽检农产品的范围和频次，形成对农产品质量安全监管的常规化、制度化。
目前农产品质量安全的监管是分段监管，保证产地准出和市场准入的有效衔接非常重要。2019年12月，农业农村部开始在全国试行食用农产品合格证制度，主要内容包含：食用农产品名称、数量（重量）、种植养殖生产者信息（名称、产地、联系方式）、开具日期以及对产品质量安全合格证真实性负责的承诺声明等信息。为保证合格证制度的贯彻实施，必须制定相应的处罚条款以保证其真实性并约束承诺人的行为。
明确批发市场与其企业身份相符的职责和义务。批发市场应保证市场销售人员的资质、场地环境、设备设施符合农产品质量安全管理的要求。严查农产品合格证明，把好入市关口。同时，应强制推行农产品质量安全的可追溯制度，这对于农产品质量安全监管具有十分重大的意义。可追溯才能可追责，才能对违法违规者形成威慑。
批发市场的追溯系统建设应与电子结算系统结合起来。对于经营者来说，他只是完成了电子结算的一个支付过程，但对于追溯体系来说，买卖双方完成交易的一瞬间， 追溯随之完成。只有保证追溯系统的便捷性、可操作性，才能使这项制度推行下去。
（参考文献略）
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所