陈忠海，本刊专栏作家、文史学者，长期从事金融工作，近年来专注经济史、金融史研究，出版《曹操》等历史人物传记8部，《套牢中国：大清国亡于经济战》《解套中国：民国金融战》等历史随笔集6部，发表各类专栏文章数百篇。
通常情况下，王朝的中后期会出现土地兼并问题，由此引发激烈的社会矛盾，最后往往通过改朝换代来解决。东汉的情形有些特殊，立国之初就存在严重的土地兼并现象，汉光武帝刘秀为此推出了度田的举措，但并不成功，还埋下了政治隐患。
度田检户
两汉交替之际是一段经济大破坏时期，从居摄元年至更始三年（6-25 年）的约20年时间里，生产严重倒退，“农商失业，食货俱废，民涕泣于市道”，而官吏又“扰乱州郡，货赂为市，侵渔百姓”。为应对经济和财政收入下滑，王莽推行“五均六筦”，包括盐铁酒专卖、政府铸钱、名山大泽产品收税和五均赊贷等，先后推出了28种货币，这些改革措施由于脱离实际，结果不仅没能扭转经济困局，反而火上浇油，致使广大中小工商业者及普通百姓都深受其害。
经济困境与农民战争相互交织， 互相激发，使经济恶化的趋势变得不可逆转。为维持朝廷运转和镇压农民起义，赋税不断加重，名义上的“三十税一”变成了实际上的“十税五”。这一阶段，大饥荒、大战乱又遇到大瘟疫、大蝗灾，百姓流离失所，“其死者则露尸不掩，生者则奔亡流散”。据汉平帝元始二年（2年）的人口普查结果，全国人口总数为5959 万，到汉光武帝中元二年（57年）再次普查时人口总数已下降到3100万， 而这时东汉已建国30多年了，印证了《汉书·食货志》的记载：“及莽未诛，而天下户口减半矣。”
更始三年（25年）六月，刘秀即位称帝，建立东汉，之后经过11年东征西讨统一了天下。摆在刘秀面前的局面可谓千疮百孔、百废待兴，在恢复经济过程中，首先遇到了土地兼并的问题。西汉时期，土地兼并日益严重，王莽在改革中虽然也涉及土地， 颁布了王田令，禁止土地买卖，但这些措施十分空洞，王莽也不愿意与正在崛起的地方豪强势力为敌，所以土地向大地主集中的现象越来越严重。
刘秀深知要激活农业生产、增加朝廷税赋，就必须对土地兼并给予抑制和打击。一开始，刘秀试图通过案比解决这一问题。所谓案比，就是清理户籍和人口，具体方法是，每年八月左右将县内民众集中到县衙户曹， 统一案验、登记，如韦昭在《释名》中所述：“户曹，民所群聚也。”《后汉书·礼仪志》也记载：“仲秋之月， 县道皆案户比民，年始七十者，授之以王杖，餔之以糜粥。”人口情况弄清楚了，有助于算赋、口赋、力役等征收，但田赋才是税赋大头，如果不弄清土地的情况，仍然无法保证正常税收，更无法做到税收公平。
建武十五年（39年）六月，刘秀下诏命“州郡检核垦田顷亩及户口年纪”，在全国范围内实施度田，具体内容包括丈量和核实垦田数目、登记土地占有者的户口和年龄等，对这些重要信息重新登记，对不实者予以更正，作为征收田赋和征发徭役的依据。与此配套的措施还有释放奴婢等，对于在战乱中被迫卖身为奴的，规定“欲去留者，恣听之。敢拘制不还， 以卖人法从事”。通过这些措施，让土地、人口这些生产力要素重新回到朝廷掌握，增强国家对经济的控制能力，增加税收基数，提高财政收入。
遭遇抵制
度田令下达后，度田检户工作迅速在全国范围内展开。出乎刘秀意料的是，度田令的实施并不顺利，最大的问题是官吏不敢度田。
各州郡派官吏进京汇报度田工作，刘秀在一堆公文中发现一块牍书，上面写有“颍川、弘农可问，河南、南阳不可问”的字句。刘秀不解其意，将陈留吏叫来询问，陈留吏说自己也不知道，这块牍书是在洛阳长寿街捡到的。刘秀的儿子刘庄这时只有12岁，在帷幄后插话：“吏受郡敕， 当欲以垦田相方耳。”意思是，这是郡里的官员在教陈留吏怎么核查土地。刘秀问：“即如此，何故言河南、南阳不可问？”刘庄分析说，郡里的官员认为河南是帝城、南阳是帝乡， 这两个地方的田亩和宅第即便有问题也不能核查。刘秀听完大怒，让人去调查核实，果然跟刘庄说的一样。
这块牍书出现在刘秀面前，显得很蹊跷。牍是古人写字用的木简， 《说文解字》：“牍，书版也。”按理说，隐藏在官场中的这种“潜规则” 是绝对不能让天子知道的，但又“恰如其分”地到了刘秀的案头，应该不是失误或巧合，也不大可能是从街上捡来的，极有可能是有官吏看到度田不实的情况，在婉转地报告给刘秀。
不管是哪种情况，现在刘秀终于知道他下达的度田令在执行中存在偏差，于是在全国范围内进行了核查，发现度田不实的问题不仅出现在河南、南阳，其他地方也存在类似问题。《资治通鉴》记载：“帝以天下垦田多不以实自占，又户口、年纪互有增减，乃诏下州郡检核。于是刺史、太守多为诈巧，苟以度田为名， 聚民田中，并度庐屋、里落，民遮道啼呼；或优饶豪右，侵刻羸弱。”这段记载表明，负责度田的地方官吏不仅趁度田之机扰民，而且不敢得罪豪强，用隐瞒、欺诈等手段取悦豪强， 使度田的结果有利于后者，这样一来，朝廷和百姓的利益受损，不仅没有达到度田的目的，反而会起到相反作用，激化社会矛盾。
针对问题，刘秀采取了果断而严厉的措施，“遣谒者考实二千石长吏阿枉不平者”。很快，在度田中发现的问题陆续上报，其中一个案件颇引人瞩目：前汝南郡太守欧阳歙“度田不实，赃罪千余万”。欧阳歙是知名学者，深得刘秀敬重，刚被提拔为大司徒。为警示官员，刘秀下令将欧阳歙处死，为欧阳歙求情的有一千多人，欧阳歙的学生礼震请求替欧阳歙一死，但刘秀毫不动摇，欧阳歙最终死于狱中。除了欧阳歙，刘秀还处理了其他在度田中贪赃枉法或工作不力的官员，试图用强硬手段将度田工作推进下去。
就在这时，由度田激化出来的矛盾突然引发民变，《后汉书》记载： “郡国大姓及兵长、群盗处处并起， 攻劫在所，害杀长吏。郡县追讨，到则解散，去复屯结。青、徐、幽、冀四州尤甚。”与其他农民起义不同， 在这些民变中“郡国大姓、兵长”发挥了重要作用，这些人多是地方豪强，他们利用百姓对度田不实的不满情绪，以暴力与朝廷对抗，度田与反度田斗争是这些民变暴发的原因。
被迫妥协
面对各地暴发的民变，善于“以柔术治国”的刘秀保持了冷静，采取“软强结合”的办法予以应对和弥补：硬的方面，调动朝廷军队对民变进行镇压，严令各地官员以最快的速度将民变平息下去；软的方面，继续惩治不法官吏，处死了河南尹张伋等“郡守十余人”，以安抚百姓，同时“遣使者下郡国，听群盗自相纠擿， 五人共斩一人者，除其罪”，对参与民变的人进行分化，在民变已平息的地区，“徙其魁帅于他郡，赋田受禀，使安生业”。通过这些措施，这场因反度田而引发的民变很快得到平息，但轰轰烈烈的“度田运动”也因此受到打击，虽然没有诏令停止度田的相关记载，但此后有关度田的记载也少之又少。一般认为，看到度田中存在的严重问题，刘秀选择了妥协。
度田取得了一些成效，刘秀在位30多年，户数、口数都增长了约1 倍，豪强地主也有一些收敛，政局总体稳定，这些构成了“光武中兴”。但就度田而言，并没有达到事先预定的目标，总体来看是失败的。张传玺著《中国古代史纲》认为：“对捕获的大姓兵长，迁徙到他郡、县，给予优厚的田宅安排，不予处罚。这实际上是一种妥协政策，度田不了了之， 反度田斗争也就平息下来。”翦伯赞主编的《中国史纲要》认为：“度田虽然取得了一些成就，但是豪强势力并没有被根本削弱，土地兼并仍在继续发展，广大农民生活仍然很痛苦。”
度田为什么失败？官吏执行不力、与豪强勾结只是表面原因，深层次的原因，与刘秀建立东汉政权的立国基础有关。桓谭曾对刘秀说：“臣谭伏观陛下用兵，诸所降下既无重赏以相恩诱，或至虏掠，夺其财物，是以兵长渠率，各生狐疑，党辈连结， 岁月不解。”桓谭此说，针对的是刘秀对豪强、豪族势力过于依赖的问题。刘秀为尽快实现天下统一，对西汉以来快速崛起的世家大族势力采取了拉拢、利用政策，又大封功臣，形成新的豪族势力。刘秀以豪族为政治盟友，现在又要从经济上限制和打压这些豪族，势必造成激烈反弹。
刘秀在度田上的妥协，为整个东汉王朝埋下了政治隐患。刘秀选择妥协，表明他对豪族势力继续依赖， 这构成了整个东汉时期政治格局的特点。从刘秀开始，东汉皇帝们又热衷于同功臣豪族联姻，由此培养出外戚势力，当其坐大时，为维护皇权，皇帝通常选择扶持宦官集团予以平衡。这种复杂的政治格局决定了国家政策的走向，也决定了度田这样的改革举措难以真正推行下去。刘秀之后的汉明帝、汉章帝等也实行过度田，对土地兼并也有过一定抑制，但其力度都是有限的，与豪族势力扩张和土地兼并的速度相比显得远远不够。