张云华 周群力
十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出“实施乡村建设行动”。2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出“大力实施乡村建设行动”。根据我们的调研发现，近年来，我国乡村人口空心化、老龄化问题愈发突出，应当对乡村人口外流趋势进行超前预判，提前布局和规划乡村建设。
青壮年劳动力及其子女大量走出乡村，乡村人口空心化、老龄化趋势明显
近些年来，我国乡村人口大量外流现象普遍。通过在吕梁山区的蹲点调研发现，这几年乡村人口外流数量进一步加大，乡村人口呈现加速流失趋势。未来，我国乡村人口空心化、老龄化形势或许比我们之前使用常规人口模型预测的还要严峻，这一预测是到2035年我国农村常住人口将下降至3亿至3.5亿，60岁及以上农村常住人口比例在50%上下。
（一）乡村青壮年劳动力普遍外出务工经商，乡村活力不足
山西省吕梁市临县和孝义市是较为典型的北方山区，当地乡村人口空心化问题明显。临县白文镇庙坪村有830户、2259人， 尽管是当地发展最好的村，其大部分青壮年劳动力仍在外务工经商，共有530户，占比64%，主要在外经营小超市或小旅馆、当建筑工、开出租车等。留在村里的200多农户除经营农业外， 就近在本村4 家从事蘑菇种植、红枣加工、枣芽茶加工的企业务工。而在周边其他缺少企业和产业的村，劳动力外出现象更为普遍， 村庄人口的空心化更为严重，比如， 白文镇桐村的常住人口仅剩10%左右。
孝义市阳泉曲镇户籍人口1.8 万，常住的只有4000多人，约占22%。有能力有条件的农民基本上都在县城买房或租房，各村普遍只剩下一二百人。人口最多的一个村常住人口尚有400多人，最少的村只有几十人。该镇魏南庄村有300多户籍人口，常住的只有20多人；春塔村有126户、340多人， 常住村里的只有50多人，到冬天则更少，只有二三十人。
（二）乡村和乡镇学生流失加剧，许多学校空置
因父母在外打工经商、乡村学校撤并整合、城乡教育资源不均衡等原因，许多乡村适龄孩子没有在本村就读，而是进城上学。庙坪村小学学生近几年流失严重， 几年前尚有200多人就读，到2020年只剩下34名学生， 占村里6 至12周岁适龄儿童总数的不到20%。村小学仅有一二年级， 6 名民办教师的待遇不高， 平均每人每年工资3万多元。据村干部和老师预计，今后学生还会进一步流失。
乡村小学日渐凋敝，乡镇小学的学生数量也连年下降。阳泉曲镇上的阳泉曲小学是一所农村寄宿制小学，2014年学生最多时有550 人，2020年在校学生只有240人， 减少了56%；2014年时寄宿学生120人，现在寄宿学生只有12人， 降幅达90%；2020年毕业学生数为70人，招生数仅为12人。这几年，该校学生数量每年减少约60 人。照此速度推算，4年后学校将面临无学生可教的困境。阳泉曲小学现有教师32人，年龄基本都在50岁以上，最年轻的一名教师43岁，兼职从事后勤工作。教师队伍年龄偏大，家长担心教学质量不高，以致生源流失，并且形成恶性循环。
村庄甚至乡镇的初中、小学、幼儿园生源流失严重，许多过去依靠财政投入、集资、社会捐助建成的学校空置，教室、操场等教学设施大量废弃不用。与之形成鲜明对比的是，县城的教育资源严重供不应求。临县白文庙镇的干部反映，县城里规模为一二百人的幼儿园， 往往有800 多人报名。阳泉曲镇的干部也反映，孝义市城区质量好一些的小学、幼儿园入园名额有限，竞争极为激烈。
（三）新一代农民工及其子女将长久外流，乡村常住人口以老人为主
近些年来， 随着新一代农民工成为农民工的主体，乡村人口外流出现了新特点。过去“50 后”“60后”传统一代农民工多是独自外出打工，他们的妻子、子女、父母留守老家农村，被戏称为乡村“386199部队”。但新一代“70后”“80后”“90后”农民工越来越呈现举家外出的特征， 子女随迁外出读书乃至就业，妻子陪读、照顾家庭并兼打零工， 而其父母大多还留在农村。乡村常住人口正由留守妇女、留守儿童、留守老人为主的“386199部队”逐渐转变为以留守老人为主的“99部队”。吕梁山区的庙坪村、碾头村等大多数乡村常住人口已经是以老年人为主。从全国来看，除了临近城市的或者东部发达地区的乡村，乡村人口老龄化形势普遍严峻。
乡村老人只要能动就还会继续干农活，除非生病或者行动不便， 才不得不依靠子女照顾。碾头村的马大爷76岁还能种地养鸡、生活自理，两女一子都在县城打工、做小生意。村干部表示当地群众在观念上还不太接受社会养老，镇上的养老院主要还是五保户去住。老人们只要还有子女可以投靠，会由于怕花钱、住不惯等原因而不愿意去养老院；子女也怕担上“不赡养老人”的坏名声，不愿意送老人去养老院。但家庭养老也存在“子女靠不上”“不愿靠子女” 等问题。该村依靠村集体经济收入和产业扶贫项目建设了一处日间照料中心，给不方便自己做饭的老人提供饭食，也提供一些简单的照料。
顺应乡村人口走向，谋篇布局乡村建设“县城—乡镇—村庄”三级体系
笔者认为，乡村人口走向是决定乡村建设方向的首要因素，应主动顺应乡村常住人口数量及结构的变化趋势，预先对乡村建设行动中“县城—乡镇—村庄”三级体系进行谋篇布局。
（一）县城是城乡融合的载体和乡村振兴的龙头，应不断强化县城综合服务能力和经济带动能力
县城既是一县之城，实质上还是县域中乡村之首。我国绝大多数乡村处于以县城为中心的县域范围内，乡村的行政、经济、社会服务、基础设施等都受县城的影响与辐射。县城是大多数农民离开乡村外出务工经商最为方便、可行的首选之地，是农民举家离乡进城生活居住的首选之地，是农民工返乡就业创业的首选之地，是“乡村包围城市”的县域内经济发展、基础设施和公共服务最强之地。因此，从很大程度上讲，县城是城乡融合的主要载体、是以城带乡的主力、是城乡互补的中心。同时，县城还是乡村振兴的龙头、是乡村建设的重点。只有县城的综合服务能力、经济带动能力增强了，乡村振兴的“火车头”才能启动，乡村人口进城的就业、子女教育、社会保障等问题也会迎刃而解。而如果认为乡村振兴、乡村建设与县城关系不大，甚至割裂开来、分而治之，那将肯定会贻误战机、顾此失彼、事倍功半。
应不断强化县城综合服务能力，使进城农民享受更加均衡、优质的子女教育、医疗、养老、住房保障等基本公共服务。全面放开县城的公办幼儿园、学校对进城农民子女就学的限制。加大财政补贴与个人缴费力度，提高城乡居民医疗保险覆盖面和保障水平。顺应广大农民到县城生活居住的愿望，建设适应进城农民刚性需求的住房，完善县城道路交通网络、垃圾污水处理等配套公共设施。
同时，还要强化县城经济带动能力和产业发展能力，发挥县城对乡村产业振兴与农民进城就业的引领作用，将县城打造成乡村产业振兴的排头兵。依据县域内农业农村特色规划乡村产业发展路径，促进各类要素在城乡间充分流动，畅通县域经济循环，以县城产业发展为引擎，助推乡村产业兴旺，延伸农产品加工链价值链，推动一二三产业融合发展，带动乡村小微企业发展壮大，充分吸纳农村劳动力就业，更好地实现以工补农、以城带乡、工农互促。
（二）充分发挥乡镇连接城乡的优势，有区别地把有条件的乡镇建设成为服务农民的区域中心
乡镇是乡村当地的行政中心与服务中心，是城乡的交汇点与连接点。然而，许多欠发达地区的乡镇在人口大量外流的情形下，其功能与地位不可避免地下降了。随着城乡进一步融合，以及交通、通讯、物流等越来越便捷，县城的“虹吸效应”会愈发明显，乡村人口会更多地跨过乡镇而直接进入县城生活工作，不少乡镇的中心地位将不复存在，更多乡镇的学校、市场、住房等空置现象会增多。因此，应该有区别地建设乡镇，不可能、也没有必要无区别地把所有乡镇都建成服务农民的区域中心。对于人口大量流失已不可逆转的乡镇，应以稳定维持为导向，审慎给予乡村建设投入， 避免形成不必要的浪费。对于有产业集聚与人口集聚功能、有长远发展潜力、各方面条件较好的乡镇， 应在乡村建设行动中重点支持，将其建成服务农民的区域中心。
有条件的乡镇应当抓住实施乡村建设行动这一历史机遇，充分发挥乡镇连接城乡的优势，优化乡镇公共服务资源配置，统筹规划建设中心乡镇、重点乡镇和特色小城镇的基础设施，完善乡镇基本公共服务投入体制机制， 创新乡镇公共服务供给方式，不断提高乡镇的基础设施水平与公共服务能力，着重把有条件的乡镇建成服务农民、辐射乡村的区域中心。乡镇在产业上应找准定位，重点发展农产品初加工、农业社会化服务等产业，以及餐饮休闲、养老托幼、物流配送等生活性服务业，发挥其对周边乡村的带动作用与辐射功能。
（三）优化乡村基础设施和公共服务布局，促进设施集约利用
实施乡村建设行动应对乡村人口大量外流予以充分预判、重点考量。乡村建设不能是对全部乡村的全面建设，不应“撒胡椒面”，不能过分追求小而全。在人口外流趋势明显的乡村，应科学布局教育、医疗、文化、金融等服务网点，避免其建成之日即是闲置之时，造成土地、资金和人力资源的浪费。在满足群众必需、尊重群众意愿的前提下，适当对利用不充分的行政办公场所、校舍、医疗服务点、文化活动站等公共服务设施进行优化整合，共建共享基础设施，集约利用公共服务。应以健全乡村道路和物流网络、提升乡村信息化数字化水平等为重点，提升乡村公共服务的可得性与便利度。针对今后日益凸显的乡村人口老龄化问题，应积极探索集中养老、互助合作养老、社会捐助养老等方式，加强对生活困难、独居、高龄老人的救助和重点照料，推动新型农村合作医疗下沉农村、贴近老人提供服务。
作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部