杜志雄
今年的一号文件高度重视巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作，并提出了一系列兼具方向性、原则性和可操作性的具体要求和行动措施。这其中，“以大中型集中安置区为重点，扎实做好易地搬迁后续帮扶工作”的具体要求令人瞩目。不仅如此，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的重要讲话里，除了再次强调和重申要对易地扶贫搬迁群众搞好后续扶持工作，同时还从“多渠道促进就业，强化社会管理，促进社会融入”三个方面提出了明确具体的措施。
作为脱贫攻坚“五个一批”之一，一号文件突出重视“易地扶贫搬迁”这个一批，总书记也强调做好易地扶贫搬迁群众的后续帮扶工作，可谓针对性强，意义深远。
为什么扎实做好易地搬迁后续帮扶工作是必要的
易地扶贫搬迁是针对“一方水土难养一方人”地区的贫困问题、从根本上阻断贫困根源的专项扶贫措施之一。截至2020年12月，全国共有960多万上述区域的建档立卡人口实现易地扶贫搬迁，全面完成“十三五”易地扶贫搬迁预定任务。这其中，实现城镇集中、无土（地）安置的达500多万人，占易地搬迁总量的一半以上。并且，城镇化无土（地）搬迁安置大多又以大中型集中安置为主。
与采取其他手段实现脱贫攻坚目标的人口相比，通过易地扶贫搬迁摆脱绝对贫困的人口有其显著特征，同时城镇化大中型集中安置与从农村到农村的有土分散、集中安置同样也有明显差别。易地搬迁脱贫人口是在脱贫攻坚行动中短期受益最为明显、生活状态改变最大的一群人，搬迁前后相比，无论是他们的生计和收入来源、生存和生活状态，还是他们的生产和生活场景、既往社会关系网络等，都发生了根本变化。这就意味着，完成搬迁任务还只是“搬得出”“稳得住”和“逐步能致富”三阶段目标实现的第一步，对大规模城镇化无土迁移安置的那部分搬迁人口而言，要实现稳定脱贫和长期发展目标，实际上还面临着一系列更大的风险和挑战。从我们对贵州、云南等地的实地调查看，易地搬迁（尤其是大中型城镇化集中安置的）贫困人口的“三化”现象是这些风险和挑战的突出表现。
1.生活开支明显增加，且生计成本日益货币化。对城镇化、大规模集中搬迁群众而言，他们从搬迁前的自给、半自给性消费彻底转向搬迁后的商品性消费，其以往较少发生的交通运输、生活用水、能源燃料、垃圾处理等支出成本不仅全面上升，并且这些上升的生计成本还由过去的部分实物化全面转向货币化。有专门针对全国易地扶贫搬迁抽样追踪调查数据表明，2019年有超过15%的调查对象表示日常支出特别是货币支出增加是搬迁后遇到的突出困难。不仅如此，全面货币化的生计成本增加需要有货币化的收入成比例增长来弥补。否则， 会增加他们的返贫风险。
2 . 收入稳定性受市场影响增大，且收入来源趋向集中化。对于大规模城镇化集中易地搬迁安置群众而言，来自家庭经营的收入锐减甚至全部丧失，易地扶贫搬迁家庭对务工收入和转移性收入依赖度显著增大。受近年来就业市场变化的影响，外出务工收入受市场波动的影响加大，收入稳定性有待提升。特别是2020年以来的新冠疫情， 对劳动力就业形成的冲击较大，而底层务工群体受到的冲击大于其他群体，疫情防控常态化趋势下务工收入维持不容乐观。搬迁群众还或多或少存在着从农业向非农就业转变的适应困境。在安置区附近的工业园区，存在贫困劳动力对工厂化生产场景以及企业使用搬迁劳动力短期内“双向不适应”现象。在安置区内，扶贫车间赈济性质强、产品市场竞争力低，公益岗位数量有限、报酬也较低。这些主要是对弱劳动力和受家庭拖累无法外出劳动力带有救助性质的补充就业方式， 易受政策持续性的影响，对收入和生计的作用具有补充性特征，尚不足以成为多数搬迁户家庭收入的主要来源。
3.搬迁人口社会关系重构化， 基层社区治理复杂性和难度加大。无论是哪类安置方式，都打破了原有的村社居住形态和邻里关系（其中，大型城镇化集中安置对原有社会关系的裂解尤甚），而新的社会关系和社区融入又是长期缓慢的过程。搬迁群众容易在短期、被动的文化融入过程中产生心理和生活适应困境。尤其是城镇集中安置的方式，打破了熟人社会环境，更增加了融入难度。针对易地扶贫搬迁户的抽样追踪调查数据表明，2019年约有10%的搬迁群众明显表示未能适应搬迁后的生活。另外，搬迁群众从乡村搬迁到城镇街区，他们面临着对不同于传统的公共服务供给内容、方式等基层治理新模式的重新适应；同时，由于原有的村寨治理边界、治理关系和治理内容等一并被突破，这对搬迁后基层治理如何适应其治理对象状态改变从而建构一套全新、适用和稳定的治理模式也提出了新要求，带来了新挑战。
以上仅从三个主要方面讨论了扎实做好易地搬迁后续帮扶工作的必要性。实际上这个必要性还远不限于此，存在于更多的方面。
正是这些突出问题的存在，凸显了扎实做好易地搬迁后续帮扶工作的必要性和针对性！
贵州铜仁建设“四安家园”的实践探索值得重视
贵州省是采取超常规举措开展易地扶贫搬迁人口最多的省份之一，“十三五”期间超额完成易地扶贫搬迁任务，搬迁总人数达192万人。同时，贵州省又是以中大规模城镇化集中安置为主的省份。铜仁市地处贵州省东部、全国14个集中连片特困地区之一的武陵山片区，是贵州脱贫攻坚的主战场之一。脱贫攻坚期间，铜仁市坚定不移把易地扶贫搬迁作为实现贫困群众跨越式发展的根本途径，作为统筹区域协调发展、推进新型城镇化、促进劳务就业、有效配置人口资源的重点举措，共有29.36万群众搬进城区、园区，其中12.56 万人从沿河、思南、石阡、印江、德江、松桃等区县的深山区、石山区，跨区县搬迁到碧江、万山主城区和大龙开发区、铜仁高新区，南北相距800里、东西横跨600里， 占全省跨区域搬迁的54%。由于其以大中型集中安置、城镇化和园区安置的特点明显，因而其所面临的贫困人口生计、社会融入以及政府贫困治理等风险和挑战更加直接和明显。
正是在这样的背景下，铜仁市以贵州省委关于做好易地扶贫搬迁后续工作“五个体系”（即公共服务保障体系、文化服务体系、培训和就业体系、社区治理体系建设、基层党建体系）建设为引领，以解决搬迁贫困人口的“四重焦虑” （即收入焦虑、生活负担焦虑、人际关系割离焦虑、文化适应焦虑） 为导向，以实现“稳得住、快融入、逐步能致富”为目标，积极作为，探索出通过优化社区治理体系促居安、健全就业服务体系促业安、完善公共服务体系促身安、建立人文关怀体系促心安，助力搬迁群众共建居安、业安、身安、心安的“四安家园”。
1 . 优化社区治理体系促“ 居安”。易地扶贫搬迁是一项家园重建和社区再造工程。通过优化社区治理体系，让群众搬进新家后居住无忧、办事便捷、生活便利，切实保障搬迁群众“居安”。保障“居安”的具体做法是“三优化”，包括优化社区服务让搬迁群众居住无忧，优化治理体系让搬迁群众办事便捷，优化生活服务平台让搬迁群众生活便利。
2 . 健全就业服务体系促“ 业安”。“乐业才能安居。解决好就业问题，才能确保搬迁群众稳得住、逐步能致富，防止返贫。” 铜仁深刻认识“业安”对做好易地扶贫搬迁“后半篇文章”的重要性，聚焦搬迁群众的长远生计和安居乐业，出台了《进一步做好易地扶贫搬迁后续就业服务工作十条措施》，加大就业创业、产业配置、技能培训等政策支持力度，通过就地就近就业、组织化劳务输出、返乡创业带动、强化产业配置、托底解决困难人群就业等方式，推动建立和完善有劳动力家庭“一户一人”以上稳定就业长效机制，确保搬迁群众“业安”。他们的具体做法，一是加强培训以技能提升保“业安”，二是聚力发展以岗位增多保“业安”，三是扶持创业以自谋出路保“业安”。
3 . 完善公共服务体系促“ 身安”。铜仁坚持“缺什么补什么” 的原则健全公共服务体系，精准匹配教育、医疗服务资源，完善移民社会保障体系，尽力使搬迁群众前瞻无愁、后顾无忧，实现“身安”。具体做法是，通过完善公共医疗卫生服务体系，实现搬迁群众身体健康有保障；通过抓实社会保障服务，确保搬迁群众生活困难有兜底；通过优化公共教育服务，确保搬迁群众子女教育有保障、发展有希望。孩子的教育保障是搬迁群众最关心的问题，铜仁市易地搬迁工作充分满足群众的教育需求，全方位保障和解决易地搬迁群众子女的教育问题，确保孩子“出了家门就到校门”。
4 . 建立人文关怀体系促“ 心安” 。常言道：“ 吾心安处是故乡。”文化认同与心理归属是“心安”的基础。铜仁通过建立人文关怀体系，让搬迁群众在新家园有文化依存、有精神慰藉、有自信自尊，进而实现“心安”。为此，他们通过开展感恩教育，让搬迁群众有“主心骨”和方向感；通过开办新市民培训课堂、开展文明创建活动，让搬迁群众尽快适应和融入现代城市文明；通过开展各类文体活动，丰富搬迁群众精神文化生活、缩短搬迁人口之间的心理距离。这些“心灵滋润”活动的开展，有效缓解了搬迁群众的心理焦虑。
创建“四安家园”是铜仁围绕扎实做好易地搬迁后续帮扶工作的主动实践探索。尽管其实践探索的内容还有待深化和拓展，但其在不断提升搬迁群众的获得感、幸福感和安全感方面发挥的作用和取得的成就，值得总结和重视；特别是其探索的内容和方向，与一号文件、总书记强调的做好易地搬迁后续帮扶工作的整体要求高度一致，这种积极作为、主动探索的精神，值得支持和鼓励。
多措并举，扎实做好易地扶贫搬迁后续帮扶工作
习近平总书记多次明确要求“要坚决守住脱贫攻坚成果”，在近日召开的全国脱贫攻坚总结表彰大会上他又再次强调脱贫攻坚“胜非其难也，持之者其难也”，提出要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。
近千万易地扶贫搬迁户在搬出后能否“稳得住”、“逐步能致富”，直接关系脱贫攻坚成果的巩固拓展水平，直接影响巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接的效果。因此，搬迁的后续扶持是更重要、更艰巨的长期任务。为此，必须深入贯彻落实今年中央一号文件中关于“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”要求，以总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上强调的“多渠道促进就业，强化社会管理，促进社会融入”为主轴， 以全方位阻断返贫风险、多层面促进搬后融入以及立体化创新基层治理为抓手，多措并举，切实做好对易地扶贫搬迁群众的后续帮扶工作。
1 . 不断创新劳动就业服务体系，推动失业预防与就业促进相结合，提升搬迁劳动力的就业增收能力。创新就业服务体系，依据劳动力类型分类精准施策，重点强化技能培训和就业服务的链条化协同，坚持培训与就业同步规划、同步推进，提升就业组织化程度， 全面提升搬迁群众生计适应和增收致富能力。一是针对青壮劳动力， 通过提升培训效果，强化就业组织服务，提升其就业增收能力。对搬迁户的新生劳动力，构建市场化导向的技能培训机制，推进“雨露计划”等“直补到户、作用到人”的专项扶贫措施与企业开展合作，提升受培训者对就业市场的适应性和匹配性。对本地务工劳动力，整合各部门培训资源，打造扶贫车间的升级版，以市场化为导向，鼓励企业开展订单培训、在岗技能提升培训和高技能人才培训，提高其职业技能水平。对外出务工劳动力，强化政府在务工需求对接、就业组织和信息服务方面的职能，提升转移就业的成功率、稳定性。二是针对不便外出的劳动力或弱劳力，以多种举措强化有劳才有得，防范“等靠要”。创新劳务合作社等形式， 采用以工代赈、以奖代补、劳务补助等措施，组织带动搬迁劳动力参与安置社区的小型基础设施建设等项目。积极开发公益性岗位，由地方政府或部门与安置社区物业合作出资，在安置点开发保洁员、调解员等多元化岗位。三是对于公益性岗位应强化岗位质量标准的制定，同时引入居民参与的质量考核机制，以完成岗位工作任务、达到工作质量标准为获取报酬的前提。这既可以解决公益岗位分配的公平性问题，同时也有助于这部分劳动力及其家庭潜在劳动力尽快适应现代就业制度。
2.持续完善公共服务体系，遏制致贫诱因与促进机会均等相结合， 提升搬迁群众的长期发展能力。在保持扶持力度的前提下，进一步精准匹配教育、医疗服务资源，实现搬迁群众在公共服务、社会保障方面稳步衔接，着力保障搬迁群众稳定脱贫和长期发展能力提升。首先要做好各类保障衔接，实现应保尽保。积极做好各类社会保障政策的转移接续工作，对于城镇集中安置的搬迁群众，可自愿参加安置地城乡居民基本医疗保险、城乡居民基本养老保险。支持灵活就业人员和有稳定劳动关系的搬迁群众参加城镇职工基本医疗保险、城镇职工基本养老保险等。其次要将重点放在完善搬迁群众的教育和医疗等公共服务配套上。提升搬迁群众就近就医便利水平，在人口集中度较高的有条件安置区，统筹配套医疗卫生服务设施，加强基础医疗服务编制配套，切实为搬迁群众提供医疗保障。保障搬迁学童的公共教育资源条件，特别是要在各区县安置区合理规划、新建学校，满足搬迁移民和周边群众子女就近入学，简化办理入学手续，促进就近入学。对已建设的学校，要在硬件基础设施配齐前提下，同步制定教职工调配方案，通过多种渠道解决师资调配工作，保障师资力量。同时足额保障教学经费。第三要创新防贫举措，用好兜底措施，杜绝规模性返贫。创新“政府+保险”类防贫保险等举措，拓宽搬迁群众的风险防护带，强化因病、因残、因灾等致贫风险应对。以搬迁群众为切入点，加快推进县域社会救助的城乡一体化衔接，加强分类监测、分类干预。对无劳动能力的易地搬迁户，进一步强化低保、特困人员救助供养等兜底措施；对支出型贫困、急难型困境等家庭及时开展事中救助帮扶，保障基本生活。公共服务（如医疗、教育）与公共设施（如医院、学校）是紧密相连的， 要突出解决好易地扶贫搬迁安置点，尤其是大中型安置点的公共设施有钱建设无钱运行的问题。
3.适时创新社区治理体系，优化社区服务与促进治理参与相结合，帮助搬迁群众尽快实现社区融入。优化社区服务形式，创新社区治理模式，重点提升搬迁群众的生活便捷度和社区融入适应，有助于“稳得住”。关于创新社区服务形式，提升搬迁群众生活便捷度，既要以群众需求为导向，大力推进实施便民利民工程，整合生活服务平台，让搬迁群众享受便捷的城镇生活，也要以资源共享共通为着力点，提升社区治理效率。在这方面，贵州铜仁“四安家园”模式中，在安置点内建设社区综合服务中心等六类服务中心，构建智慧社区信息化系统，整合教育、卫生等多部门资源向社区服务中心下沉等经验值得借鉴。对于创新社区治理模式，促进搬迁群众尽快融入社区，应针对安置社区居民构成多元化、社区事务参与度低、社区治理难度大等问题，借鉴一些东部地区在搬迁安置过程中创新形成的“村社联手”“街乡共治”等模式，打破行政区划壁垒，形成覆盖全社区的村社党建联盟，通过党委引领组织、组织划分网格、网格服务群众的方式，让居民在社区生活中有更强的自主意识，增强归属感、参与感和获得感。
4.支持大中型集中安置区域政府，围绕扎实做好易地扶贫搬迁后续帮扶工作开展改革创新试验。鼓励他们因地制宜、多方施策，重点在以下方面开展创新和试验：（1） 盘活迁出地资源，实现资源资本化经营，增加迁出人口留在迁出地的林地、耕地、水面、宅基地、住房等创造财产性收入，扩大收入来源；（2）运用好扶贫资产，促进迁移劳动力创新创业，增加资本性收益和工资性收入；（3）促进迁出地农业规模化经营和农地流转，增加耕地等资源租金收入；（4）合理使用城乡建设用地指标增减挂钩政策，促进易地扶贫搬迁旧宅基地腾退与增减挂钩拆旧复垦相结合，在增减挂钩指标调剂流转已与易地扶贫搬迁贷款偿还挂钩的地方，在实现易地扶贫搬迁资金收支平衡的前提下，将增减挂钩指标盈余部分更多运用于大中型集中安置区公共设施的持续改善和搬迁群众公共服务水平的有效提升上。
作者系中国社会科学院农村发展研究所党委书记、中国社会科学院农村发展研究所农业农村现代化研究中心研究员、国家治理体系治理能力现代化地方实践高端智库研究员