本刊记者 高妍蕊
日前，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建设高标准市场体系行动方案》再次将个人破产制度改革提上议程，引发社会广泛关注。2019年9月，温州市审结全国首例“个人破产”案；2020年8月，深圳市审议通过《深圳经济特区个人破产条例》；2020年12 月，浙江省高级人民法院出台《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》……个人破产制度的探索和地方实践开始逐步展开。
我国个人破产制度经历了怎样的发展历程？进程中有哪些创新与亮点？在探索和地方实践中面临着哪些挑战？对此，《中国发展观察》杂志邀请相关领域的专家进行了深度探讨。
个人破产制度从探索到立法
“欠债还钱”“父债子还”是我国自古以来处理民间债务关系的信条。但随着市场经济的快速发展，个人经营投资和超前消费趋于常态化，当一个自然人突遇变故或者遇到极大困难、资不抵债时，如何还债就变成了一个十分复杂而又棘手的问题。
如何给“诚实而不幸”的债务人一个破茧重生的机会？由于我国目前没有全国统一的个人破产制度，仅有的《企业破产法》也因此被称为“半部破产法”。面对新时代更高水平市场经济发展的需求，个人破产立法的呼声日益高涨。
2020年8月，个人破产制度立法率先在深圳“破冰”，深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议通过了《深圳经济特区个人破产条例》，成为首部个人破产立法。
据浙江大学破产法中心副主任、研究员石一峰介绍， 早在2000年初，我国新破产法起草时就曾提出建立个人破产制度，但在2004年全国人大常委会审议新破产法草案时删除了关于自然人破产的条文，认为当时条件尚不成熟。
在司法实践中，虽然我国没有成熟的个人破产立法，但“个人破产”的事实大量存在，司法实践中仅用民事诉讼程序来解决个人债务问题，导致了许多客观上“执行不能”的案件，最终只能以“终结本次执行”的尴尬局面收场。因此，最高人民法院院长周强曾多次提出推动建立个人破产制度，畅通“执行不能”案件依法退出路径。2019年2月，最高人民法院公布了《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2 0 1 9 — 2 0 2 3）》，明确提出：为切实解决执行难问题， 必须进一步完善执行转破产机制，推进“执转破”案件的快速审理，促进执行积案化解。西南政法大学民商法学院教授曹兴权说，“为了解决执行难，就必须推动自然人破产制度。很多时候， 没有建立自然人破产制度是执行难配套制度缺失的一个非常重要的方面。”
自此，个人破产制度的推动和建立进入了快车道。2020年5月， 中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，健全破产制度，改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法，实现市场主体有序退出。2020年7月， 国家发展和改革委员会、最高人民法院等13个部门联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，提出研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。
除了中央及各部委，地方对于个人破产制度的探索和实践也在如火如荼地进行着，石一峰介绍，自《深圳经济特区个人破产条例》之后，2020年12月，山东东营出台了《关于个人债务清理的实施意见（试行）》；浙江省高级人民法院在以温州、台州为代表的典型案件积累的基础上，出台《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》，作为对个人破产制度的进一步探索。
石一峰说，“党中央对个人破产制度的重视表明，个人破产制度的建立已经被纳入立法计划当中。而个人破产制度建立的一个重要考虑在于如何解决对诚实而不幸的债务人进行债务免除。”
深圳、浙江个人破产制度的探索、创新与实践
2019年，温州法院审理全国首例个人破产案上了热搜。温州法院勇闯勇创，司法先行，通过试点“ 个人债务集中清理” 制度，在法院的积极协调下取得各方债权人谅解，将蔡某所欠214万元在18个月内按1.5%的比例一次性清偿3.2万余元。并承诺，该方案履行完毕之日起六年内，若其家庭年收入超过12万元，超过部分的50%将用于清偿全体债权人未受清偿的债务。中国政法大学民商经济法学院副教授、中国法学会民法学研究会理事兼副秘书长王雷表示，个人债务集中清理实现了原本“执行不能”案件的有序退出，为被执行人为自然人的“执行不能”退出机制提供了新思路、新途径。该案形式上虽称为“个人债务集中清理”，但其具备个人破产的实质功能，为全国探索个人破产制度提供了鲜活的温州样本。
从司法实践中的先行先闯， 到各地总结试点经验纷纷开始“立法立规”。多地在积极加入个人破产制度探索和实践大军的过程中不乏创新和亮点。
以深圳为例，2020年8 月通过的《深圳经济特区个人破产条例》将在今年3 月1 日实施， 标志着深圳不仅在全国率先结束了“半部破产法”历史，而且先行拥有了科学完整的办理破产的体系。王雷说， “ 《深圳经济特区个人破产条例》使深圳的市场退出机制由此更加健全， 最大限度地解除了创业者的后顾之忧。”
石一峰介绍，在个人破产制度建设方面，首先，《深圳经济特区个人破产条例》建立债权人推荐管理人制度，遵循市场规律选任管理人、建立管理人资质名册； 并首创破产信息登记与公开制度， 推动“一登记两公开”，全面加强了债务人破产信息披露，保护市场主体和公众知情权。其次，该条例还通过制度设计，防范破产欺诈的出现。条例中规定，债务人虽然在破产清算中可以依法获得剩余债务的减免，但同时也有三年的免责考察期限。这就给了破产管理人充分的时间，去发现债务人可能的违规行为。如果在免责考察期内，发现债务人存在破产欺诈的情况，比如，隐匿财产，或者隐匿、伪造、变造、销毁涉及财产状况的账簿、凭证、文书类及其他物件，提供虚假的债务清册等， 法院可以撤销免责裁定。第三， 个人破产制度还需要相关配套的措施，否则执行效果就会大打折扣。因此，为提高个人破产案件管理质量与效率，规范破产程序运作以保护债权人合法权益，该条例还设立破产行政管理机构，以提高工作效率。
除了深圳的先锋改革，浙江也紧随其后。2 0 2 0 年1 2 月， 浙江省高级人民法院出台《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》（以下简称“《工作指引》”），石一峰表示，该《工作指引》涉及与《民事诉讼法》《企业破产法》《失信被执行人规定》《破产管理人报酬规定》等规范的协调， 且个人破产制度的设计与个人信用体系、财产登记制度、执行制度以及社会保障制度息息相关， 但其程序相较于企业破产程序具有更简便的特点。
其次，该《工作指引》对债务人的财产申报做出了详细指引。具体包括，债务人应当在申请时向人民法院书面报告本人及其配偶、未成年子女以及其他共同生活的近亲属名下的财产情况；人民法院应当保留债务人及所扶养的家属的生活必需费用和必需品不受执行及如何认定等。
在石一峰看来，浙江省出台的《工作指引》在借鉴浙江部分地市区的个人债务集中清理程序文件及实务经验的基础上，在现行法框架内为浙江省各级法院提供了工作指引和法律支撑，也为我国个人破产法的出台提供了宝贵的法律支持和实务经验。
与深圳不同的是，该《工作指引》明确，债务人的免责考察期为五年，深圳则一般为三年，最长可延至五年。在豁免财产方面，《深圳经济特区个人破产条例》明确豁免财产累计总价值不得超过20万元。浙江省的《工作指引》则未有明确具体金额，但对生活必需品清单做出了具体规定。
失权与复权机制“组合拳”为个人破产机制保驾护航
虽然个人破产立法是民之所向，但同时也出现了另外一种声音，很多人担心个人破产制度是否会被“老赖”用来恶意逃避债务？ 不可否认，社会上确实有一些法律意识淡薄，通过隐匿、转移财产等逃避债务的“老赖”，立法对于这种情况早有所准备。
王雷说，“破产保护并不等于滥用破产机制。事实上，个人破产制度非但不是恶意逃债的工具， 反而有利于公平清偿和打击恶意逃债。个人破产、个人信用机制、行为限制令协同，通过附条件债务豁免的清理方案，避免债务人恶意逃债。”
“在允许个人破产的同时设置免责考察期，通过失权与复权机制这套‘组合拳’，可以让诚实守信的债务人在经过一段失权期考察后，恢复市场主体地位，同时也使恶意逃债者不能得到免责， 有效防止破产欺诈。”石一峰如是说。
他进一步阐释，失权制度是在破产宣告后，对破产人担任某些职务的资格、行使某些权利进行限制的制度。就目前的案例来看，个人债务集中清理程序中， 法院一般会对债务人颁发高消费限制令，有的甚至会颁发行为限制令。例如，《深圳经济特区个人破产条例》规定，自人民法院作出限制债务人行为的决定之日起至作出解除限制债务人行为的决定之日止，债务人一般只能进行生活或者工作必需的消费行为。除确因生活和工作需要，经人民法院同意外，债务人不得在乘坐交通工具时，选择飞机商务舱或者头等舱、列车软卧、轮船二等以上舱位、高铁以及其他动车组列车一等以上座位；在夜总会、高尔夫球场以及三星级以上宾馆、酒店等场所消费；购买不动产、机动车辆；新建、扩建、装修房屋； 供子女就读高收费私立学校；租赁高档写字楼、宾馆、公寓等场所办公；支付高额保费购买保险理财产品；其他非生活或者工作必需的消费行为。
复权是指失权的债务人在满足一定条件的基础之上，由人民法院恢复其被限制的权利。从各国立法来看，复权一般分为基于一定条件自然发生复权效力的当然复权和经破产人的申请法院予以许可的复权两种，很多国家将两种复权制度相结合。比如，债务人已经清偿完毕全部债务或依法被免除剩余债务的，可以复权；债务人与债权人达成和解协议且和解协议已经履行完毕的，可以复权；债务人失权达到一定期限后， 也可以复权。
健全社会信用制度，推动个人破产与执行程序有效衔接
我国破产制度的建立可以说还在起步阶段， 在不断探索和适用过程中不可避免遇到挑战和难题，这些都将是改革的“硬骨头”。曹兴权说，“不管是解决执行难的问题，还是解决市场退出问题，自然人破产制度都是必要的。重点是自然人破产制度如何落地。实际上，自然人破产制度是社会信用制度的一个重要条件，如果没有一个良好的信用机制，自然人破产制度则很难去实施。”
在石一峰看来，综合国内实践与域外经验，我国个人破产制度在规则设定上主要面临三个层面的难题：一是债务人的权利状态方面，个人权利（包含财产） 应受到何种类型、程序和程度的限制，既能实现破产法的目标， 亦能体现宪法对人的基本权利保障价值；二是破产程序的效率方面，个人破产制度应如何解决庞大案件数量与有限司法资源的矛盾与冲突，以提高程序效率；三是破产欺诈与权利救济方面，个人破产制度需回应破产申请权利被滥用、余债免除规则被扩大等风险问题，以保障个人破产程序的正当性及破产程序中债权人的利益保护。
曹兴权认为，信用系统决定了是否能够理清个人财产与个人债务。因此，在信用机制没有健全的背景下，推行自然人破产制度需要先试点，首先在经济发达和法治资源丰富的地区试点，一步步“摸着石头过河”。另一方面，只能在有限的范围内试点，主要包括个人独资企业和个体工商户，适当地扩展到个人合伙企业、个人投资人等。
最后，石一峰强调，执行程序可以成为破产程序的先导，破产程序的债权债务实现也需要借助于执行程序，在个人破产秩序设计中需要进一步完善两者的衔接问题。通过执行程序与清理程序的衔接进行财产处置，加强执行部门与破产审判部门在人员、财产申报、查控、处置等方面的衔接配合。充分关注财产申报、调查、核实等强制执行制度中的个人破产因素，由于当前许多破产债务人很可能会通过转移、藏匿财产等形式来逃避债务，因此，个人债务清理制度中的财产申报、调查、核实过程显得尤为重要。在实践操作中，强化人民法院依职权调查、管理人多途径现场调查等方式，通过债务人工作单位、居住地村（居）委会等社会力量进行必要查证，同时要求债务人自愿接受债权人质询等，对债务人的诚信情况、财产情况等进行全方位的核实。当然，这些对管理人的要求和需求会加大，一方面要建立更加专业的管理人队伍，另一方面要完善管理人薪酬安排和激励机制。