李 璐
脱贫攻坚取得全面胜利，是令全世界刮目相看的伟大壮举。在党的带领下，全国人民完成了人类历史上规模最大、力度最强的脱贫攻坚战，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1亿贫困人口实现脱贫。这一“人类奇迹”不是偶然实现的，而是遵循了中国共产党的根本方针，遵循了党领导下的国家治理理念，是我国国家治理现代化的全面诠释。
我国国家治理现代化的本质内涵
党的十九届四中全会指出， 坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。这一任务必须在党中央统一领导下进行，科学谋划、精心组织，远近结合、整体推进。我国国家治理对治理目标、关键要素、治理主体、治理路径和标准规范等都具有明确的指向和要求，正是这些要求推进国家治理不断走向现代化。
（一）根本目标是以人民为中心实现共同富裕
中国共产党始终坚持人民至上、生命至上，人民对美好生活的向往就是中国共产党的奋斗目标。我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一是坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路。增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求。
习近平总书记指出，新发展理念中共享发展理念注重的是解决社会公平正义问题。我们必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民朝着共同富裕方向稳步前进，绝不能出现“富者累巨万，而贫者食糟糠”的现象。
（二）关键要素是党组织领导下“集中力量办大事”
党的十九大明确提出“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”。
党的领导体现在从上到下的组织体系和工作机制全覆盖，体现在各级领导干部强有力的执政和领导水平。十九届四中全会指出， 健全维护党的集中统一的组织制度，形成党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系，实现党的组织和党的工作全覆盖。
在党的领导下实现上下贯穿统一的“新型举国体制”是“全国一盘棋，集中力量办大事”的制度内核，“集中力量办大事”是“社会主义制度优越性”的根本体现。集中力量办大事的体制优势已经成为中国特色的治理模式，在基础设施建设、经济社会发展、突发应急响应等方面均有体现。
（三）治理主体要调动人民积极性、发挥基层作用
我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一是坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势。党的领导和举国体制最终都要落在基层。发挥基层民主和基层治理的重要作用，使基层与党中央形成有效呼应，才能将政策落地，使人民受益。
习近平总书记指出，党的工作最坚实的力量支撑在基层。要重点加强基层党组织建设， 全面提高基层党组织凝聚力和战斗力。要高度关注基层政权组织、经济组织、自治组织、群团组织、社会组织发展变化的特点。基层干部是加强基层基础工作的关键。由此可见，党的领导和基层治理是上下贯穿、协同见效的。在基层党组织领导下，基层自治组织协助党组织实现治理目标和治理任务，才能使中国特色的治理体系落到实处，落到人心。
（四）治理路径要调动各方积极性发展创新
我国国家制度和国家治理体系的显著优势是坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展，使社会充满生机活力的显著优势。党的百年经验表明，坚持加强党的领导和尊重人民首创精神相结合，坚持顶层设计和摸着石头过河相协调，坚持试点先行和全面推进相促进，抓住人民最关心最直接最现实的利益问题推进重点领域改革，不断增强人民获得感、幸福感、安全感，是党始终坚定不移的群众路线。
纵观百年发展历程，中国共产党具有超强的更新和学习能力， 始终坚持目标导向、问题导向， 通过全面深化改革来清除障碍、疏通梗阻、焕发动力，带领全国人民不断总结教训、积累经验， 实现国家治理、经济发展和社会建设的整体推进。尤其是进入新时代以来，党中央聚焦深层次体制机制障碍，推出一系列重大改革，打通理顺许多堵点难点，不断呈现出由局部探索、破冰突围到系统协调、全面深化的历史性转变，很多领域实现了历史性变革、系统性重塑、整体性重构，展现出有责政党、有为政府、有效市场的时代风貌。
（五）治理现代化要求明确治理标准和规范
标准化是治理现代化的必然要求。推进国家治理体系和治理能力现代化，旨在实现国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。实施标准化战略，对推进国家治理现代化具有重要意义（高鹰忠，2015）。法律法规是由国家强制力保证实施的强制性规范，法治使社会行为的后果具有可预期性，因而成为社会有序运行的根本保障。
我国对法律法规体系不断修订完善、逐步健全，对重大决策、重大投资、重大工程等事前、事中、事后评估，对各项制度政策规划等监测评估落实，对各级党委政府督查考评等措施不断完善，这些都标志着治理体系现代化蕴含着法治化、标准化、规范化。
脱贫攻坚是中国特色贫困治理体系的伟大实践
中国的贫困治理由来已久。我国经过长期实践探索，又因地制宜地吸收国际反贫困经验，逐步形成了一套中国式的反贫困方案，走出了中国特色的贫困治理道路。脱贫攻坚战不仅仅是一场关乎贫困人口的战役，而是上升到国家战略的高度，是国家治理能力现代化在扶贫领域的具体体现，是国家减贫体系现代化和治理能力提升的过程（李小云、吴一凡、武晋，2019）。
（ 一） 治理目标：“ 脱贫路上，不能让一个人掉队”
中国仍然是世界上最大的发展中国家。2015年，如果按照我们自己的标准，我国有7000多万贫困人口。如果按照世界银行的标准，中国有两亿多人生活在贫困线以下。发展依然是当代中国的第一要务， 中国执政者的首要使命就是集中力量提高人民生活水平，逐步实现共同富裕。
李小云等指出，脱贫攻坚体现了中国共产党对“以人民为中心” 施政纲领的贯彻。以人民为中心， 实现“两个一百年”奋斗目标，实现全体人民共同富裕，是我国国家治理的显著优势也是根本目标。公平正义，共享发展，说到底要有底线思维。“脱贫路上，不能让一个人掉队”是上到党中央下到基层扶贫工作者的工作信条。
（二）组织体系：党领导的“自上而下”推动模式
与国家治理一致，党组织强有力的领导是脱贫攻坚的关键要素。习近平总书记指出，越是进行脱贫攻坚战，越是要加强和改善党的领导。脱贫攻坚任务重的地区党委和政府要把脱贫攻坚作为“十三五” 期间头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。
扶贫攻坚更需要发挥全国一盘棋的新型举国体制优势。习近平总书记指出，集中力量办大事要讲究工作方法和工作机制，要解决好“谁来扶”的问题，加快形成中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。可见， 集中力量办大事关键要成体系地将党政力量上下贯穿，发挥实效。
长期以来，国家主导成为中国农村贫困治理的显著特征和总体性要求，即坚持“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的政策原则和管理体制。发挥好中央和地方两个积极性，提升国家减贫治理体系的适应性和执行力是脱贫攻坚的法宝。（吕方，2017）事实上，发挥政府主导作用，主导贫困瞄准、贫困干预、脱贫成效评估等减贫全过程， 通过中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理机制，提升了政府扶贫的整体效能。
（三）治理主体：政府、市场、社会和个人的共同参与
我国贫困治理可以理解为政府、市场以及社会等多方主体共同参与下，着力构建起政府、市场、社会协同参与的“大扶贫” 格局，综合发挥政府、市场、社会在贫困治理中的作用，帮助贫困人口实现消减贫困目标的过程和状态。在政府的主导下，提升政府的资源整合能力和社会动员能力；利用市场机制“看不见的手”进行宏观层面的资源配置，通过促进贫困地区经济发展，实现带动贫困人口脱贫致富的“涓滴效应”；发挥社会组织灵活、高效的特点和优势，使其在帮扶救助特殊贫困地区及特殊贫困人口过程中发挥专业性、补缺型作用。（张琦， 2020）从本质上来看，贫困治理是一个社会再动员、再组织和再塑造的过程，内在地蕴含于国家治理体系当中。
党员领导干部对打赢脱贫攻坚战的作用更为突出。习近平总书记指出，要把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据，在脱贫攻坚第一线考察识别干部，激励各级干部到脱贫攻坚战场上大显身手。要把夯实农村基层党组织同脱贫攻坚有机结合起来，选好一把手、配强领导班子。我国脱贫攻坚能够不断取得胜利，与各地配备了能打硬仗、打大仗、打攻坚战的干部队伍密切相关。
扶贫攻坚最终是要通过扶基层来扶群众。“群众参与是基础， 脱贫攻坚必须依靠人民群众，组织和支持贫困群众自力更生，发挥人民群众主动性。”“激发内生动力，调动贫困地区和贫困人口积极性。”“要重视发挥广大基层干部群众的首创精神，支持他们积极探索，为他们创造八仙过海、各显神通的环境和条件。”
（四）治理路径：从开发式扶贫到精准扶贫细化到人
我国扶贫治理经历了从救济式扶贫、广义扶贫到建立正式扶贫制度、推行区域瞄准的开发式扶贫、扶贫瞄准对象的村级转移和参与式扶贫、扶贫开发与社会保障“两轮驱动”、精准扶贫等不同发展阶段，取得了显著成效，走出了一条具有中国特色的贫困治理道路，逐渐构建起中国的贫困治理体系。（ 张琦， 2020）
1978—1985年，我国通过农村体制改革对体制机制进行调整。通过家庭联产承包责任制、农产品流通体制和价格的市场化改革等，解放了农村生产力，激发农民自主脱贫增收。1986—2000年，我国开始大规模以贫困县为重点的开发式扶贫，成立了扶贫工作机构，强调利用贫困地区的资源和国家优惠政策支持发展产业带动脱贫。2001— 2012年，我国以贫困村为重点的民众参与扶贫，吸纳民间组织和人民群众参与扶贫。2 0 1 3 年以后，我国更瞄准精准扶贫，强调扶贫对象的精准施策。纵观几个阶段，我国治理贫困的方向和方法有所不同，但治理对象由改革制度到县级扶贫、再到村级、最后到贫困户，不断细化干预对象，实现有效治理。
（五）政策体系：从初期识别到最终考核各类政策完备
我国贫困治理体系在习近平总书记关于扶贫开发工作重要论述指引下，以精准扶贫、精准脱贫的基本方略不断优化提升贫困治理的投入、动员、实施、监督、评估和考核体系，贫困治理的现代化水平和治理能力得到显著提升。党的十八大以来， 党中央、国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，并出台了系列配套文件，据不完全统计，中央和国家机关各部门累计出台超过120项政策文件或实施方案。内容涉及贫困户建档立卡、驻村干部选派与管理、扶贫开发体制机制创新、财政扶贫资金管理办法改革、扶贫开发成效考核、精准退出，以及产业扶贫、易地扶贫搬迁、劳务输出扶贫、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、农村危房改造等多个领域，系统落实了总书记提出的通过实现“六个精准”、做好“五个一批”，解决好“四个问题”的精准扶贫、精准脱贫基本方略。（吕方，2017）
精准扶贫政策体系是我国贫困治理体系的特色创新。我国逐步形成了有关精准扶贫对象识别、帮扶、退出、考核、评估等一系列的政策建构。围绕“五个一批”实施路径， 各地贫困地区因地制宜，创新形成了“扶贫车间”“消费扶贫”“电商扶贫”“构树扶贫”等一系列精准扶贫模式，不仅彰显了政府对于贫困地区和贫困户多元化、差异化需求的综合性回应能力，也凸显了基层政府高效、创新的政策执行能力。
扶贫工作要看实效。党中央的政策好不好，要看乡亲们是笑还是哭。如果乡亲们笑，这就是好政策，要坚持；如果有人哭，说明政策还要完善和调整。通过监督考核，积极传导压力，在精准扶贫实施过程中签订目标责任状、层层压实责任以及严格的精准考核和评估机制，脱贫攻坚治理实践进程充分发挥了中央和地方的积极性、创造性。（张琦，2020）
总体而言，中国的贫困治理不仅是针对贫困的治理，而且将扶贫作为国家治理的抓手夯实了国家治理。从精准扶贫的实践看，该工作确立了从中央到村的六级党的书记抓扶贫的工作机制，破除了对扶贫工作不利的组织机制与干部队伍， 在全社会范围内形成了强大的扶贫工作组织动员；从党建扶贫的工作看，为了提升村干部的贫困治理能力，不仅派出了驻村扶贫第一书记，同时还对大量软弱涣散的基层党组织和自治组织的负责人进行了调整，并且通过督查、巡视和考核等手段实现了对地方政府扶贫责任的真正压实（李小云，2017）。
新时期，伴随着全面建成小康社会的伟大胜利以及全面开启社会主义现代化建设的新征程，我国贫困治理体系成为国家治理体系的一个重要抓手。在中国共产党的领导下，脱贫攻坚进程中形成的一系列制度安排以及实践策略模式，提升了国家治理体系以及治理能力的现代化水平，也为国家治理不断适应新阶段的新形势新任务、持续增强战斗力和生命力提供了强大支撑。（参考文献略）
作者单位：中国宏观经济研究院社会发展研究所