本刊记者 杜悦英
如果将发展与保护比作一架天平的两端，那么对生态保护者因履行生态保护责任所增加的支出、付出的成本如何予以补偿，则是稳固其平衡的一个重要砝码。
眼下，《生态保护补偿条例》的制定工作正在有序推进。作为我国首个以生态保护补偿命名并作为立法追求的法律文件，该条例由国家发展改革委研究起草，《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》于2020年11月27日—12月27日向社会公开征求意见。
与此同时，在全国范围内， 领域广泛、形式多元的生态补偿实践探索也卓有成效，收获了诸多宝贵经验。近日，生态环境部就包括新安江流域生态保护补偿等九个生态保护补偿典型案例进行了总结推广。
立法与实践并进，我国的生态补偿新局渐次铺开。在生态文明建设的时代强音中，作为制度体系的重要组成部分，生态补偿立法将起到怎样的作用？生态补偿近年来的实践取得了哪些成效？相关工作的下一步又将向何处着力？
生态补偿制度建设：层层推进，一以贯之
“近年来，我国关于生态补偿的制度建设可以说是层层推进。” 在接受《中国发展观察》记者采访时，生态环境部环境规划院首席专家、生态环境补偿研究中心主任刘桂环研究员说。
长期以来，党中央和国务院高度重视生态补偿机制建设，尤其是党的十八大以来，把建立健全生态补偿机制确立为生态文明建设的主要内容之一。十九大以来，生态补偿作为新时代生态文明建设的重要制度之一，被提升至前所未有的高度。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿。
“十三五”以来，国家相关部门先后出台多项政策，对生态补偿工作提出要求、进行指导。这些政策主要包括《关于健全生态保护补偿机制的意见》（2 0 1 6）、《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（ 2 0 1 6 ） 、《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》（2018）、《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》（2018）、《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（2018）、《生态综合补偿试点方案》（2019）、《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》（2020）等。尤其是《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》，截至目前已更新7版。
在梳理相关制度体系建设进程时，刘桂环特别提到，2016年国务院办公厅发布《关于建立健全生态保护补偿机制的意见》以来，全国31个省（自治区、直辖市）均依据各自辖区的地理特性和生态环境特点，印发了各自的实施意见。
“从中央到地方，生态补偿政策的推进一以贯之，有力地支持和指导了相关实践的开展。” 她认为。
生态补偿立法推进：各界期盼，意义重大
近些年，随着生态补偿工作在国内多个地区深入开展并取得显著成效，启动生态补偿立法也从单纯的业内诉求日渐转变为广泛的社会共识。明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据，立法既是生态补偿工作持续推进的现实需求，亦对进一步完善生态补偿制度体系具有重要意义。
在接受本刊记者采访时，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所习近平生态文明思想研究室常务副主任王海芹研究员表示，《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）的制定，将有利于进一步规范和促进我国生态补偿机制的完善，有利于增强各部门、各地方乃至全社会开展生态补偿的能力和成效。
她认为，总体上看，《条例》将对我国的生态补偿工作产生两方面重大影响。
一是生态补偿将开始有法可依、有规可循。她说，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，是习近平生态文明思想的重要内容。长期以来，我国生态补偿制度的实施缺乏法律保障，导致全社会推进生态补偿的动力不足。《条例》将是我国生态补偿领域的专门法律，有了法律保障，生态补偿的权威性、规范性、科学性、长期性都将明显提升。
二是将形成生态补偿制度实施的部门协作合力。我国实施专业化、细分化的生态环境管理体制，生态环境、水资源、自然资源、耕地、林业草原分别由不同政府部门负责。相应地，不同生态环境要素的生态补偿也由不同部门指导和实施。王海芹说，这种分散开展生态补偿的管理体制，兼顾了生态补偿工作的专业化，也带来了管理工作的部分交叉和重叠。从《条例》（公开征求意见稿） 看，明确规定了国务院发展改革、财政、自然资源、生态环境、水利、住房和城乡建设、农业农村、林业和草原等主管部门开展生态补偿的分工协作机制，明确了国家建立生态保护补偿工作部际联席会议制度。
“这将增强生态补偿制度实施的系统性和完整性，也有利于提高生态补偿制度实施的整体效能，顺应了按照山水林田湖草生命共同体开展生态环境系统治理的要求。”王海芹表示。
生态补偿落地实践：多方探索，成效显著
近年来，我国生态补偿工作推进力度越来越大，成效显著。刘桂环介绍，随着相关政策的陆续出台，流域生态补偿、森林生态补偿、草原生态补偿、湿地生态补偿等重点领域工作扎实推进，跨省流域横向生态补偿取得积极突破，重点生态功能区转移支付对维护国家生态安全发挥了重要作用。
流域生态补偿方面，除西藏、新疆两个自治区及港澳台地区，我国29个省（自治区、直辖市）开展了省内流域生态补偿，其中15个省区参与开展了10个跨省流域的生态补偿试点工作。流域生态补偿机制已经成为我国流域上下游共同开展综合治理的重要手段。
据有关部门统计，森林生态补偿方面，公益林补偿范围已实现国家级公益林全覆盖，中央财政累计安排300多亿元，补偿面积达到13.26亿亩。国有国家级公益林补助标准提高到10元/年/亩，集体和个人所有的国家级公益林补助标准提高到16元/年/亩。
草原生态补偿方面，2011年以来，国家在内蒙古、西藏、新疆等13个主要草原牧区所在省（区） 组织实施草原生态保护补助奖励政策。截至2020年底，补助奖励政策已实施两轮，第一轮自2011至2015 年，第二轮自2016至2020年。补助标准分为禁牧补助和草畜平衡两类，且标准逐步提高，年均安排补偿资金180亿元左右。
湿地生态补偿方面，2014年起，中央财政启动湿地生态效益补偿试点工作，主要用于退耕还湿、湿地保护补助和候鸟迁飞路线上林业系统管理的重要湿地因鸟类等野生动物保护造成损失给予的补偿支出。
上述重点领域之外，在国内多个地区开展的跨省流域横向生态补偿工作，也探索形成了一系列典型模式和经验。比如，始于2011 年的新安江流域水环境生态补偿试点，是我国首个跨省流域横向生态补偿案例，在试点推进过程中， 注重运用市场化手段，通过设立基金，引导社会资本加大生态建设投入，并充分调动公众参与生态环境保护的积极性，形成流域治水命运共同体，取得了显著的环境效益、经济效益、社会效益和制度效益。
又如，九洲江流域通过生态补偿试点开创了生态养殖新模式； 汀江—韩江流域通过生态补偿协议，以督察考核促进流域治理；东江流域在生态补偿实践中，创新项目招标、监管、资金支付、考核等管理方式；赤水河流域探索了生态补偿与减贫协同推进之路，正在探索多方协同实现流域共治，上下游共享流域“红利”；引滦入津流域通过生态补偿资金集中解决了潘大水库网箱养殖历史难题；潮白河流域密云水库上游通过生态补偿开展了山水林田湖草一体化保护试点。
刘桂环认为，整体看来，我国的生态补偿工作有四个特征，一是制度化，生态补偿制度体系逐步完善，正走向法治化。二是系统化， 单领域与综合补偿合力推进生态补偿系统化。三是多元化，财政激励、生态扶贫、区域合作等多元并举。四是市场化，多种生态产品价值实现方式推进形成补偿市场。
在开展相关课题研究的过程中，王海芹对深圳市大鹏新区和浙江省丽水市等地的生态补偿实践印象深刻。
据介绍，深圳大鹏新区的生态保护补偿机制，是由深圳市政府直接对大鹏新区的原住民进行生态补偿，补偿金额发放到原住民的个人银行账户，以激励当地居民保护生态环境。浙江丽水则是积极探索生态产品价值实现机制，创新性地建立了生态信用体系。
王海芹观察到，这些生态补偿做得好的地方，有三点共同经验。一是当地政府高度重视，在理念认知、制度建设、舆论引导、资金支持等方面，能够做出系统全面的部署。
二是这些地区经济发展水平相对较高，生态支付意愿较强。她分析，经济发达地区往往对改善生态环境质量的要求更加迫切，其绿色发展能力也更高，当地财政能够拿出更多的资金去开展生态补偿。
三是有赖于高水平的专业化决策支撑。生态补偿是一项专业化的工作，在补偿标准核算、制度设计等方面都需要专门人才和专业知识储备。比如深圳大鹏新区和浙江丽水在推进生态补偿中，都聘请了国内乃至国际高水平的生态文明政策研究机构提供决策咨询服务，形成了包括生态补偿在内的专业化、常态化生态文明制度实施专家支撑体系。
王海芹对本刊记者表示，从多年的生态补偿实践看，其内容逐步丰富，从水流、森林等单一要素的生态补偿，扩展到自然保护地、重点生态功能区等综合生态补偿。生态补偿的方式也更加多元化，资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式先后在实践中涌现。更为重要的是，生态补偿实践推动自然资源有价、“绿水青山就是金山银山”的理念在社会各界形成了最为广泛的共识。
全球最大的自然环境保护非营利性组织之一——大自然保护协会（TNC）与当地政府在浙江省杭州市余杭区青山村合作开展的水源地保护项目，亦是对市场化、多元化生态补偿机制的一种探索。
中国TNC科学中心主任靳彤向本刊记者介绍，2014 年以来，TNC 与当地政府部门合作，将青山村周边的龙坞水库（国家所有，余杭区林水局和余杭区黄湖镇人民政府共同管理）确定为小水源地保护项目点，开始项目实施。此前，因当地村民多以种植毛竹为业，大量使用农药化肥，使水源受到污染。TNC 与阿里巴巴公益基金会、万向信托等合作方共同创建“善水基金”， 通过成立水基金信托引入社会资本参与生态补偿。项目实施以来，一方面，经济手段和政策手段并用， 农户以林权作价托管的方式加入善水基金信托，积极参与生态保护并获得基金分红，由此控制了当地农村的面源污染，改善了水质；另一方面，善水基金信托出资成立企业，在挖掘当地资源优势的基础上设计了多样化的商业项目，盈利后反哺社区。
靳彤认为，这一项目借助国际经验，因地制宜地选择生态补偿方式；发展绿色产业，形成了绿色产业与生态保护相辅相成的格局； 搭建多方交流平台，创新了乡村治理模式。整体看来，项目将生态环境保护和社区经济发展紧密联系起来，将水源保护、产业发展、投资与捐赠等融合，形成了多个利益相关方协作、共享、共赢的局面。
生态补偿未来发展：突破制约，强化成效
在我国，以生态环境保护为根本、以绿色发展为路径、以互利共赢为目标、以体制机制建设为保障、纵向横向补偿融合的生态补偿模式，取得积极进展，成就斐然， 但下一步发展仍需继续突破资金压力、保护压力、发展压力等制约因素。在本刊记者采访中，这是多位专家的共识。
刘桂环表示，生态环境保护、生态补偿机制建设与经济发展协同推进并非朝夕之功，生态补偿涉及面广、利益关系复杂，机制的建立健全受多方面因素影响，建立稳定长效的生态补偿制度体系还需持续发力。
她认为，除了国家层面尽快出台生态补偿专门法律法规十分必要外，还需建立相对统一的生态补偿标准核算方法体系、生态补偿效益评估机制与方法体系。同时还要深入落实“绿水青山就是金山银山” 理念，将生态补偿与生态产品价值实现机制融合推进。
王海芹表示，我国的生态补偿工作面临两方面难题。一是补偿标准的科学确立有待继续深入研究。目前生态补偿的标准，大多通过双方谈判或通过替代成本的方法确定，这种定价方式并不能真实反映生态产品的价值。由于生态产品定价机制不完善，尤其是市场定价机制薄弱，难以对具有公共物品属性的生态系统调节服务进行市场定价，导致目前生态补偿的资金来源局限于政府公共财政，市场化的生态补偿缺乏发展动力，这是制约当前生态补偿规模扩大的首要因素。
二是生态环境监测体系的不完善直接影响生态补偿的实施成效。她说，生态补偿的实施有赖于完整、准确的生态环境监测数据，近年来我国生态环境监测体系得到长足发展，但并没有解决各部门生态环境监测数据不可比、乃至部门数据“打架”的问题。各部门生态环境数据首先服务于本部门的精细化管理，这些精细化数据虽相似但却难以彼此替代，导致我国生态环境数据的综合使用效能较低。《生态保护补偿条例》（公开征求意见稿）中虽然规定了相关部门自然资源和生态环境调查监测要协作，但并没有触及各部门生态环境监测规范不同、生态环境监测体系不协调的根本问题。
“只有这两个问题解决了， 才能从根本上提高我国生态环境监测的数据质量；数据质量提高了， 生态补偿制度的实施才有可靠的根基，制度成效也才能进一步释放。”王海芹表示。
靳彤建议，制定生态补偿策略时应更加重视“自然资源的价值”，对生态系统主要服务功能的经济价值进行科学评估，作为生态补偿标准制订的依据；政府通过释放政策红利为社会资本、社会力量投入生态保护增加机会与动力，更快地推进市场化的生态补偿机制， 进一步拓展资金渠道，提升生态补偿项目的执行效率。
她还表示， 合理的生态补偿标准与参与方式，有利于提高相关区域的居民、企业及其他相关方对生态环境保护的积极性，最终有助于提升区域生态安全。明确利益相关者之间的责任，将资金补偿与保护效果考核结果挂钩，开发有当地特色的经验做法，将增加成功的可能性。