高凌云 程 敏
我国海外利益的延展，是国内大市场与国际大市场相互促进、深度融合的必然结果。对我国海外利益的保护，是事关我国新发展格局能否顺利构建的重大战略问题。针对国内外风险和挑战的复杂变化，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中特别强调，要“健全促进和保障境外投资的法律、政策和服务体系，坚定维护中国企业海外合法权益，实现高水平走出去”，并将构建海外利益保护和风险预警防范体系作为统筹发展和安全、确保国家经济安全的重要内容之一，这为我国“十四五”乃至更长时期推进和加强海外利益保护提供了根本指引。
我国海外利益规模不断扩大
海外利益是政府、企业、社会组织以及公民等行为主体通过国际交往活动而产生于该国主权边界之外的正当合法国家利益。近年来， 相比于境内国家利益，我国海外利益拓展明显提速，海外机构、投资和人员等方面的规模不断扩大。
（一）我国外交机构数量众多。我国已超越美国成为外交机构总数最多的国家。截至今年2月末， 我国已与180个国家建立了外交关系，在全球共有276个大使馆和其他代表处，总数比美国多3个，其中， 领事馆数量为96个，比美国多8个。另外，我国还有11个常驻联合国、世界贸易组织等国际组织的代表团、使团或代表处。
（二）我国对外投资不断增长。根据联合国贸发会议最新发布的《全球投资趋势监测》，2020年全球外国直接投资大幅下降，仅为8590亿美元，同比下滑42%。而同期，我国在2019年对外直接投资流量蝉联全球第二、存量保持全球第三的基础上，对外直接投资又增长了3.3%，达1329.4亿美元。另外， 截至今年2月末，我国经商务主管部门备案设立的境外中资企业（机构）已达58344家。
（三）我国海外公民群体规模庞大。新冠肺炎疫情之前的2019 年，我国公民出境旅游人数达到1.55亿人次，连续六年过亿；同期的出国留学人员总数为70.35万人。从1978—2019年，各类出国留学人员累计达656.06万人。截至2020年末，我国在外各类劳务人员约62.3 万人；其中对外劳务合作派出各类劳务人员30.1万人。另外，我国还在全球近200个国家（地区）拥有超过6000万名海外侨胞。
（四）我国对贸易和战略资源通道依赖性较强。我国能源资源相对较为匮乏，但作为全球第一大货物贸易国，资源和市场两头在外。更关键的，我国能源资源和其他货物贸易超过八成需要通过海运完成。全世界现有的16个海上要道， 均与我国的海外利益密切相关，但我国均不能有效控制。如果遭遇战争或特殊气候等情况，正常的能源资源及其他货物的进出口可能无法得到保证，国内正常的社会生活、经济运行和国防安全必然会受到重大影响。
我国海外利益面临复杂的风险和挑战
我国海外利益面临的经济、安全、政治、社会、法律等风险和挑战格外复杂，经济性、政治性和社会性动态交织。保障我国海外利益安全的任务非常艰巨。
（一）全球传统安全问题与非传统安全问题紧密交织。除国家经济风险、社会治安风险、工会组织运动风险等之外，霸权主义、强权政治、单边主义仍在横行，地区冲突和局部战争持续不断，导致国际安全体系和秩序受到极大冲击。不仅如此， 极端主义、恐怖主义不断蔓延，网络安全、生物安全、海上通道安全等非传统安全威胁日益凸显。
（二）反全球化已从思潮逐渐升级为行动。新冠肺炎疫情发生之前，受长期经济低迷和贫富差距扩大的影响，西方主要发达国家民粹主义支持率上升，加剧社会分裂并对主流政经政策产生干扰，要求改变全球化利益分配格局和打压战略竞争对手的图谋，成为一股强大的反全球化力量。新冠疫情中，商品、服务、人员、资本的流动受阻，地区和全球产业链被迫调整， 反全球化力量开始发展为去全球化行动。
（三）某些国家存在针对中资企业、项目和人员的双重标准。为遏制我国发展，2016年以来，部分国家以国家安全问题为借口对相关国内政策进行了大幅修改，采取了包括外资审查和出口管制等保护主义措施，并对中国企业、项目和人员进行了有针对性的滥用，加大了包括我国投资者在内的国际投资者的投资不确定性。
（四）我国海外利益有不小比例集中于风险较高的国家与地区。我国是“一带一路”的倡导者和推动者， 2020年我国企业在“一带一路”沿线对58个国家非金融类直接投资177.9亿美元，同比增长高达18.3%。但“一带一路”沿线有些国家的治理能力有待提升、政治风险较高，有些国家和地区的暴恐活动频繁，严重威胁我国在这些地区的海外利益安全。
我国海外利益保护能力和力度有待提升
海外利益保护需要国家战略、政策法律、执行机构与海外利益点紧密协同。但目前，我国仍然存在着海外利益保护能力和经验不足等诸多问题。
（一）我国海外利益保护缺乏系统性与协同性。我国海外利益保护不仅涉及外交部、国家发展改革委、商务部及武装力量等，还涉及行业协会、企业和个人。相比以美国为首的西方大国，我国海外利益保护仍然缺乏系统协同，近年虽然日益重视国家安全战略指导，但在辅助以相关经贸、投资的法律章程，并通过一系列的国际条约将相关领域的原则、规则和惯例加以规范化和程序化，进而与跨国公司、非政府组织等其他海外利益组织一起，为我国海外利益保护提供广泛平台等方面，仍然有待进一步加强。
（二）我国海外利益保护制度体系建设滞后。我国海外利益保护起步较晚，相应法律制度仍然不健全，不仅没有针对各类海外利益保护的专门立法，与海外利益相关的规章也只零零碎碎地出现在相关部门的文件中，导致我国在与东道国就投资、人员等权益交涉时缺乏相应的法律依据。而且，我国与其他国家签署的大多数诸如投资保护等协定，时间较为久远，部分条款已不适应对外投资的新形势与新要求，亟待更新升级。
（三）对于软实力在海外利益保护中的重要性认识不充分。我国海外利益各类主体，在具体的利益维护实践中，对政府力量的依赖性较强。不仅如此，我国的对外宣传工作主要由官方机构和国有企业负责，与美、日等西方国家相比，对东道国的媒体、电视影响力不足， 对大众宣传的力度也比较弱。另外，相比于西方的非政府组织，我国民间组织“走出去”还没有跟上国家利益海外延展的步伐。
（四）我国利用市场化力量保护海外利益存在欠缺。一方面， 我国企业对海外投资经营风险的认识仍然不足，而且企业自身的风险管控经验和应对能力有限；另一方面，我国海外私营安保力量的发展起步晚、经验少，许多早期走出去的中资企业海外安保工作均由外资私营安保公司负责，有效性因受能力、文化、政治、利益等因素影响而大打折扣。
推进我国海外利益保护的关键举措
党中央高度重视我国的海外利益保护，多次强调要不断提高保障能力和水平，加强保护力度。结合国内外环境的变化，我们认为推进和加强我国海外利益保护，关键在于统筹建构由法律支撑、机制建设、监测预警和能力培育构成的海外利益保护体系。
（一）不断完善我国海外利益保护的政策法规。继续支持以联合国、世界贸易组织等为核心的多边国际体系，坚持通过多边的方式解决国际投资与贸易争端，致力于实践相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系准则。继续健全保护海外利益的法律、政策和服务体系建设， 尽早出台类似《中华人民共和国领事保护与协助工作条例》这样涉及进出口贸易、海外投资、对外援助、战略资源和能源供给、粮食安全以及海外基础设施维护相关的法律法规，并据此制定较为可行的政策措施，从根本上消除海外利益发展和维护中出现的无法可依问题。
（二）大力加强我国海外利益保护的内部协同。在国家层面设立以保护海外利益为主要任务的专职机构。一方面，协调外交、商务、情报、卫生、安全和军队等部门， 进一步明确各个部门的职责任务， 形成最大合力，努力消减海外利益保护过程中政出多门、多头管理和协调困难等问题；另一方面，还要合理规划我国海外利益的分布，使之与我国中长期发展规划相吻合， 以便更好地服务于我国政治经济发展的整体要求。
（三）努力完善我国海外利益保护的监测预警。加快建设政府公共服务平台，加大市场信息的搜集，建立国别风险评级体系；及时向境外中国机构、企业和公民传递紧急情况信息，包括政府稳定性、投资环境、民族紧张情况等，提前发现风险点、及时编织防控网、有效管控影响面；着力扶持我国的非政府组织融入当地社会，争取使其成为海外利益相关方的沟通渠道。另外，在最大限度发挥我国既有人力资源和组织制度优势基础上，还要利用好遍布全球的华人华侨的独特作用，讲好中国故事、塑造良好形象，助力形成利益共同体，从而更好地维护我国的海外利益。
（四）持续提升我国海外利益保护的软实力。我国海外利益的保护不仅需要强化海外军事力量的运用，还要以日益提升的综合国力及集中力量办大事的制度优势为依托，把经济实力转化为外交影响力和制度感染力。为此，我国要始终秉持大国责任，体现大国担当， 力所能及地为世界提供公共物品， 积极扩大国际伙伴关系网络；通过适时、适当地开展与我国发展地位相符的对外经济援助，改善与受援国家、机构的关系。此外，还要把自身的经济发展和其他国家、地区的经济发展结合起来，为其他国家创造发展机遇，为自身赢得活动空间，在互利共赢中实现自身利益的维护。
（五）积极吸纳社会力量参与海外利益保护。面对庞大的海外利益，单靠政府领导下的公共资源已经很难满足不断扩大的海外利益保护需求。社会安保力量是国家主权武装以外开展维护海外利益保护活动的重要力量，即便是联合国等国际组织，近年来也纷纷在维和行动中购买私营安保公司的服务。我国迫切需要在风险预警、危机管理、安全保障等方面将保险公司、私营安保公司或者其他民间力量，纳入到保护工作当中来，从而形成“官民结合”的海外利益保护合力。（本文受中国社会科学院创新工程项目“全球动荡时代的跨境投资策略研究”资助）
作者单位：中国社会科学院世界经济与政治研究所/国家粮油信息中心