姜海如 肖 芳
2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》），突出强调了建立生态产品价值实现机制，提出了建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制问题，从而为有效建立生态产品价值实现主体差异机制提供了行动指南，对此有如下四点思考。
第一，识别生态产品价值实现的主体差异。在生态产品价值实现过程中，主体差异性是一种客观存在，识别主体差异是有效建立生态产品价值实现机制的基础性前提。
生态产品不同于一般工业产品，一般工业产品的主体只有提供者（包括生产、经营、服务）、消费者和监督者（政府监管和社会监督）三者关系，而生态产品主体关系则非常复杂。《意见》中原则性地提出了保护者、使用者、破坏者三个主体，但在实践中要建立生态产品价值实现机制，还需要进一步细化主体划分。具体是：
一是有责者，即有责任提供生态产品的主体，其中的责任主要包括对生态的治理责任、控制责任、安全和质量保证责任；二是保护者，即具体实施生态保护、生态厚植、生态护养的主体；三是获利者，即直接或间接利用生态产品，通过生产、经营、服务活动而获取利益利润的主体；四是享用者，即各类生态产品的直接或间接非公益性消费主体；五是受益者， 即指生态产品的公共性受益群体， 主要包括不同范围的社会公众受益、代际受益主体；六是捐献者志愿者，指在生态治理、控制和服务活动中，不以自身获利、享用、受益为目的的志愿者、捐献者和贡献者；七是破坏者，指不符合或违反生态建设法律法规标准和政策而造成生态不良后果的行为者。
第二，建立符合生态产品价值实现主体差异特征的政策措施。制定符合主体差异特征的生态政策是建立生态产品价值实现机制的关键。
针对有责者，需要通过区别治理责任、控制责任、安全和质量保证责任来制定政策。治理责任， 包括针对已经形成的劣质生态， 如水、气、土污染、生态退化和自然灾害等进行治理，由于受到一定发展阶段水平和不良发展观长期积累而形成的劣质生态，一般应由各级政府承担主要责任，政府应有计划地投资进行治理；对少数由生产经营者直接造成的劣质生态，这类生产经营主体应当承担治理责任，政府可以适当给予支持。控制责任，包括针对不再超标准新增水、气、土生态劣化负担和阻止生态再退化，降低或减轻自然灾害危害等而采取的行动，针对这类主体可以按照谁排放、谁污染、谁造成的原则制定由谁合理付费的政策措施，包括鼓励采取节能、节排、节约、洁净、替代性新技术措施，还包括对居民采取水、电、气消费实行阶梯性价格政策等。安全和质量保证责任，是指向社会直接或间接提供各类生态产品的主体都负有对其安全和质量保证的责任，国家应通过建立相应法律法规政策进行监管。同时， 对所有责任者均建立形成较完善的失责追究机制。
保护者，即具体实施生态保护、生态厚植、生态护养的主体，一般可划分为国家级、省级、市县级和社区级生态保护者或维护者。保护者所提供的主要是不同范围、或区域性转移、或代际性转移的公共生态产品，为保证生态产品的持续生产发展，可以制定政府全额、差额、补贴、购买和产业转型性扶持政策措施，也可以制定由政府主导的转移性区域受益者付费政策，如在饮用水源生态保护区与用水区转移，新增固碳量森林植被区与碳排放增量区转移等。
关于获利者，推进生态产业化和产业生态化必然需要各类经营主体的参与，按照市场规律，直接或间接利用生态产品的各类生产、经营、服务市场主体，必然要获取相应利益利润，在有利于促进生态保护和生态增益原则下，政府应当按照“放管服”的要求制定政策，鼓励支持此类主体发展。
关于享用者，人民群众对优质生态产品的享用，不但是人民对美好生活向往的具体体现，而且是人民群众生活得更好以实现中国梦的重要组成部分。对这类主体按照生态产品享用水平付费是最有效的政策选择，但需要建立形成直接或间接生态产品质量和诚信监管政策， 以维护享用者消费权益。
关于受益者，对于生态产品的公共性受益群体，他们实际上存在区域性范围的差别，对这类生态产品除政府给予投入和政策性支持外，还可采取以某类生态关联产品为载体，制定政策让受益区域的社会主体或公众适当分摊成本。如小区微生态环境改善，饮用水源区生态改善等，在政府政策主导下可以通过物业和水费价格进行调节。
对于捐献者包括志愿者，即各类不以自身获利、享用、受益为目的而志愿参与、捐献和贡献于生态事业的建设者、服务者，各级党委、政府和社会组织需要制定相应的鼓励政策。随着我国企事业组织综合素质和人民群众文化素质不断提高，志愿参与、捐献和贡献于生态事业者会逐步形成一个非常庞大的社会主体，在生态产品价值实现中是一支庞大的社会力量。
关于破坏者，对不符合或违反生态建设法律法规标准和政策而造成生态不良后果的行为者，按照依法给予赔偿或给予相应处罚。
第三，针对主体差异创建生态产品价值实现链，这对于生态产品价值实现也非常重要。
生态产品价值实现是一个过程，只有形成生态产品链和生态产品价值实现链，才能使生态产品价值得到有效实现，才可能实现效益最大化。
例如，为推进长江水生态治理，从2021年起，长江实行暂定为期1 0 年的常年禁捕政策， 其间禁止天然渔业资源的生产性捕捞，以实现长江流域渔业资源和生物多样性逐步恢复增长，这就涉及一系列政策性配套措施， 对渔民来讲这是一次生产生活方式的巨大变化，其基本政策就是要让全流域渔农愿意上岸、上得了岸、上岸后的生计能有保障， 这就要求必须形成比较完整的政策链， 否则1 0 年禁捕就难以实现。
又如，目前有一些地方虽然有好山好水好气候好景致好特产，但没有形成“金山银山”，其重要原因之一就在于没有形成生态产品价值实现链。如生态好路况差，景致好服务差，游人多住宿差，想购买无特产等等，总之没有形成生态产品链，生态产品价值就难以实现； 还有一些地方对生态治理简单地采取一刀切式的关、停、禁措施， 如果没有较好考虑生态产品价值实现链，既难以达到生态治理效果，还容易引发人民群众的不满情绪，这方面在个别地方曾经造成过不良影响。
因此，逐步形成全要素的生态产品链和价值实现链非常重要， 现在许多地方和各类经营主体都在努力寻求将绿水青山变成金山银山的真经良方。这就需要重新审视是否构成完整有效的生态产品链和生态产品价值实现链，这是让绿水青山转化为“金山银山”的有效路径。
第四，形成生态产品价值实现主体的“大合唱”。
从以上分析来看，生态产品价值实现涉及的主体非常广泛，主体差异也非常明显，形成各类差异主体广泛参与的生态产品价值实现“大合唱”，是对建立生态产品价值实现机制是否有效的最好检验。从广泛意义上讲，在生态产品价值实现过程中，全民都应是参与者、建设者、贡献者、受益者和消费者，没有旁观者。而劣质生态并不区分主体差异，全民都是直接或间接的受害者。因此，生态产品价值实现关联到每个社会成员和每个社会组织，生态产品价值实现必须形成各类差异主体的“大联唱”。
一是形成各级党委政府各部门的“大联唱”。建立完整的生态产品价值实现机制，涉及经济、政治、文化和社会的各个方面，从基本公共生态产品服务均等化到为产业生态化和生态产业化做好服务，从生态国土空间规划统领到生态文明、生态文化建设，这些都涉及各级党委政府各部门的职能履行，各部门不仅应在生态产品价值实现中主动履职和显作为，更应形成各部门有机衔接的大联唱机制，既应避免管理服务缺位，又应避免职责不清相互争利推责，还应避免机制不健全造成有的部门孤军作战与有的部门弃责旁观。
二是形成生态治理全社会“大联唱”。生态治理既要解决历史生态问题，还必须改变传统的以资源、资本、规模扩张和不合理生产消费等外生发展模式造成新的生态问题，这涉及经济社会发展的方方面面，需要政府发挥主导作用，依法推进生态治理，需要引导鼓励企业、民众、社会组织多元主体参与生态治理，形成全社会参与共治的局面。
三是形成生态产品价值实现各环节“大联唱”。生态产品价值实现涉及生态治理，生态保护，生态产品生产、经营、服务、消费、监管以及各类配套服务，涉及各类主体的利益关系和利益诉求，需要在各个环节都建立相应机制，才能持续有效地全面实现生态产品价值。
四是形成生态文化建设全民“大联唱”。生态产品价值实现事关公民文化素养，推进生态文化建设必须做到全民参与，以增强全民生态意识、环保意识、节约意识、参与意识，全面提高全社会成员的生态行为自觉性和生态文化素质， 形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。
作者单位：中国气象局气象发展与规划院
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