本刊记者 马玉荣 张菀航
开栏的话：
回首改革开放43年历史，中央一号文件已成为党中央高度重视农业、农村、农民问题的专有名词。从1982 年到1986年，中共中央连续五年发布以“三农”为主题的一号文件；进入新世纪以来，从2004年到2021年，又连续十八年发布指导“三农”工作的中央一号文件。从1982年提出“进一步发动群众，发展大好形势，有力地推动农业生产全面持续的增长，到2021 年强调“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活”，23 个中央一号文件，每一个都包含着改变历史、推动历史的政策要点；每一个文件出台的背后，都体现了党中央在特定历史阶段、紧要发展关头做出的战略抉择。正因为如此，系统回顾和解析23个中央一号文件，对于正确理解党中央一贯重视“三农”工作的历史，显得尤为珍贵而必要。值此庆祝中国共产党成立100周年之际， 本刊特别策划推出“23个中央一号文件的背后”栏目，旨在深度解读历次中央一号文件的背景与意义，从历史维度总结阐释党中央关于“三农” 工作的一系列重大决策部署，为深化在新征程中持续推进乡村振兴战略的认识提供支撑。
中国的改革开放肇始于农村， 而农村改革的燎原之势，发轫于小岗村燃起的星星之火。农村改革的第一步，是调整农民与土地的关系，而以“大包干”为主要表现形式的家庭联产承包经营模式，当时亟待中央的确认。
在8亿农民的期盼中，1982年的中央一号文件——全国农村工作会议纪要——公布，文件正式肯定了家庭联产承包责任制的合法性。自此，围绕“包产到户、包干到户” 数年的激烈交锋画上句号，农村改革浪潮在全国各地迅速掀起。
穷则思变： 农民自发“大包干”迈出改革第一步
1978年，中国农村有2.5亿人口没有解决温饱，差不多占到当时农村总人口的三分之一以上。一些边远地区、高寒山区、少数民族地区，受自然条件等方面制约，发展严重滞后，解决温饱是当务之急。据《湖南省志综合本扶贫·开发篇》记载，1978年湖南省评定贫困的标准为：“食不果腹、衣不掩体、房不挡风雨。”
“当时真的是吃不上饭，一到秋天就得去要饭”，“吃粮靠返销、用钱靠救济、生产靠贷款”，这是安徽凤阳县小岗村“大包干”之前的状态。
国务院发展研究中心原副主任陆百甫对《中国发展观察》记者分析说，新中国成立后很长一段时间，我们在农村工作当中存在“左”的政策偏差，急于求成搞所谓的“向共产主义过渡”，推行人民公社体制模式，生产体制严重不适应尚处在小农生产状态的中国广大农村现实。农业生产搞“大呼隆”，农民分配搞平均主义，农村工作搞“一刀切”。农民的利益与生产责任、生产付出严重脱节，极大地影响了农民的生产积极性和农业生产水平的提高。
长期研究“三农”问题的国务院发展研究中心信息中心研究员赵树凯认为，家庭承包制冲垮人民公社体制，是基础性突破，是农村改革的核心，也是1949年以来中国农村之最大变局。
中国社会科学院农村发展研究所农村组织与制度研究室主任、研究员崔红志接受《中国发展观察》采访时说，小岗村的“大包干”从发轫到被正名经历了一个曲折的渐进过程。早在20世纪50年代，浙江、安徽等多个地区就开展过“大包干”的实践。70年代末，也有少数地区有过昙花一现的“大包干” 探索，但农民自发的这些实践都被“扑灭”了。
中国人民大学农业与农村发展学院教授、中国合作社研究院院长孔祥智对《中国发展观察》记者说，1978年12月召开的中共十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》（简称《草案》），提出要尊重生产队的自主权，恢复按劳分配制度，坚决纠正平均主义，但仍然强调“不许分田单干，不许包产到户”。当凤阳县小岗村的18户村民在昏暗的煤油灯下商量下一年的生计问题时，《草案》中“尊重生产队自主权”的提法激励着他们， 这些村民自主但秘密地把集体土地承包到户经营，并签订保密协议。仅安徽一省，到1978年底以隐蔽或者半公开形式实行“包产到户、包干到户”的生产队就达1200多个。面对广大农民的强烈需求，1979年9 月十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》虽然仍规定“不许分田单干”，但对于包产到户的口径有了松动，允许“某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户”搞包产到户，实际上是在激烈的争论中给农民开了一个口子。
1978年，安徽大旱。天灾使大集体的弊端更加暴露无遗。在这样的背景下，凤阳小岗村以及同省的肥西等地出现了把地分出去的现象——分田到户。赵树凯曾担任《万里文选》编辑组的编辑，他回忆， 一封告状信因此被送到万里（时任安徽省委第一书记）手里，但万里没有表态，只是让调查此事。
在赵树凯看来，无论是当年肥西小井村的“包产到户”，还是凤阳小岗村的“大包干”，都体现了安徽人民穷则思变、敢为天下先的创新精神，这是农村第一步改革取得成功的重要因素。
思想激荡： 首个涉农“一号文件”在争论中酝酿
在那个刚刚摆脱十年动乱的年代，对于包产到户、包干到户等农业生产责任制形式，党内外仍有一些不同意见。农村改革出现思想激荡。
包产到户、大包干，这些做法姓“资”还是姓“社”？一些过去挨过整的干部，心有余悸，怕再被“抓辫子”。陕北一位老红军向中央写信，对推行联产承包责任制表达疑问，尖锐地提出农村是“辛辛苦苦三十年，一夜回到解放前”。
据陆百甫回忆，随着农村改革的推进，全国在思想和行动上出现了“两头热、中间偏冷”的状况。广大农民对实行承包制改革的愿望十分迫切，但是，面对排山倒海似的改革呼声与浪潮，一些人民公社“三级”干部和部分地方党政领导干部，仍存在不少怀疑、彷徨、争论，出现农民群众推着中层、基层干部改革的“下推上”现象。
中国作为一个农业大国和农村人口大国，要想加快农业发展，至少要让农民先吃饱饭。在看似简单的政策表述背后，高层决策的故事其实相当复杂。赵树凯指出，家庭联产承包责任制的确立经历了两次政策突破。第一次发生在1978年12月至1980年9月，即从中央明确规定“不许包产到户，不许分田单干”到允许特别贫困地区可以包产到户，但是， 依然将包产到户归为“资本主义”， 在政治上理论上给予根本否定。
时任安徽滁县地委书记，后来担任过安徽省省长、国务院发展研究中心副主任的王郁昭在回忆录中透露，小岗村等村庄实行“大包干”后，一些部委、宣传机构的有关领导压制这一新生事物，尤其是1979年3月5日《人民日报》发表“张浩来信”，在安徽省各级干部和农民中引起思想混乱，说明当时针对农业生产责任制的争论十分激烈。
改革的方向和路径在争论中逐渐明晰。崔红志说，1979年9月，党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》指出，“可以按定额记工分，可以按时记工分加评议，也可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励。”1980年3月， 国家农委在《全国农村人民公社经营管理会议纪要》中提出，要在人民公社内部普遍实行生产责任制和定额计酬办法。
万里晚年曾说，关于农村改革的最激烈斗争，是在1980年的春夏之交。据赵树凯在《万里与农村改革》一书中记述，万里表示：“中国农村改革没有邓小平的支持是搞不成的。1980年春夏之交的斗争， 没有邓小平的那一番谈话，安徽燃起的包产到户之火，还可能会被扑灭。光我们给包产到户上了户口管什么用，没有邓小平的支持，上了户口还很有可能会被注销的。”
邓小平的“那一番谈话”，就是发表于1980年5月31日、后来收入《邓小平文选》而被人们熟知的《关于农村政策问题》。在这篇讲话中，邓小平明确判断包产到户、大包干不会影响集体经济。如同人们一般所理解的，在农村改革政策形成过程中，邓小平的这次讲话意义重大，具有一定的历史标志性。
“第二次政策突破发生在1980 年9月至1982年1月”，赵树凯说， 这次政策突破明确了包产到户（包干到户）不再限制在特定贫困地方，而可以由农民自主选择，在政治理论上也认定为属于社会主义， 进而提升为“农民的伟大创造。”
1980年9月14日至22日，中央召开各省、市、自治区党委第一书记座谈会，专门讨论生产责任制问题。会议在讨论包产到户问题时，还是发生了激烈争论。会议最终形成《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的会议纪要，即1980年75号文件。文件开了口子， 贫困地区可以包产到户。这是农村改革进程中第一个、也是唯一以包产到户为核心议题的中央文件。
崔红志告诉本刊记者，75号文件尽管继续认为“农业集体化的方向是正确的，是必须坚持的”，但同时强调，“生产关系必须适应不同地区的生产力水平，要求农业生产的管理有更大的适应性和更多的灵活性”，“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”
1981年底，经胡耀邦批示， 在万里直接领导下，国家农委起草中央一号文件时突破了75号文件的一些限制，让农民自主选择，从而把75号文件中包产到户的“临时户口”改成“正式户口”。1982年1月发布的中央一号文件，即《全国农村工作会议纪要》，正式肯定了土地的联产承包责任制，结束了关于包产到户的争论。
赵树凯说，对于包产到户等责任制在安徽的推进情况，邓小平是了解的。他引述万里晚年的回忆： “亏了小平同志的支持。我从安徽回来多次向他汇报，他表示同意， 可以试验。出了成果以后，他公开表示支持。”
“当广大农民群众和农村干部不知所措的时候，中共中央发布的1982年一号文件《全国农村工作会议纪要》和1983年一号文件《当前农村经济政策的若干问题》，平息了当时的激烈争论，给广大农民吃了一颗定心丸，以包产到户、包干到户为主的各种形式的责任制迅速推行开来。”孔祥智说。数据显示：1980年秋，全国实行“双包” 到户的生产队只占总数的20%； 1981年底，发展到50%；到1982年夏，发展到占78.2%；1983年春，发展到占95%以上。至此，家庭联产承包责任制已经成为我国农业的主要经营形式。
一槌定音：家庭联产承包责任制“合法性”正式确立
“当年贴着身家性命干的事， 变成中国改革的一声惊雷，成为中国改革的标志。”2016年4月，习近平总书记到小岗村考察时指出。
“大包干”后的第一年，小岗全村的粮食总产量一路增至13.3万斤， 相当于前十余年产量的总和；人均收入也由上年的22元跃升到400元。这一年，村民们彻底告别了20多年吃国家救济粮和出门讨饭的日子。
自下而上的“边缘自救”推进了一场正式的制度变革。
“1982年一号文件的突出意义在于以中央的名义确立了包产到户的合法性，确立了家庭经营的基础地位，从而奠定了我国农业发展和社会进步的制度基础。”崔红志认为，稳定和长期的承包关系对促进农户增加农业投资有正向影响。文件中提出，对于各种形式的农业生产责任制，“只要群众不要求改变，就不要变动”。同时，文件还强调要切实注意保护耕地和合理利用耕地， “严禁在承包土地上盖房、葬坟、起土。社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体”。
1983年1月2日，作为“三农” 领域的第二个中央一号文件，《当前农村经济政策的若干问题》又进一步从理论上肯定了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造”。
文件指出，联产承包责任制和各项农村政策的推行，打破了我国农业生产长期停滞不前的局面，促进农业从自给半自给经济向着较大规模的商品生产转化，从传统农业向着现代农业转化。这种趋势，预示着我国农村经济的振兴将更快到来，从而为实现党的十二大的战略目标提供更为有利的条件。“现在， 方向已经明确，道路已经开通，群众正在前进。”
那么，1982年、1983年两个中央一号文件究竟解决了哪些重要问题呢？孔祥智认为主要有以下三点。
第一，明确了责任制的性质。1982年中央一号文件指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”第一次以党的文件的方式对农村中出现的各类责任制进行肯定，明确它们都是社会主义性质的。1983年中央一号文件再次予以肯定：“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”“在这种经营方式下，分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次，是一种新型的家庭经济。” 这两个文件的出台，纠正了政学两界对于农村中各种责任制性质的不正确认识，为责任制正了名，为小岗村等率先实行包干到户责任制的村民和支持他们的各级干部正了名，奠定了“双包”责任制迅速推行的基础。
第二，明确表示支持各种责任制的推行。1982年一号文件强调： “不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。”这对广大农民给予了极大的鼓舞。1983年一号文件更是强调：“方向已经明确，道路已经开通，群众正在前进。”“凡是群众要求实行这种办法的地方，都应当积极支持。”
第三，指明了推行家庭承包责任制的具体路径和方法。鉴于当时各级干部并没有完全统一思想， 1982年一号文件要求“各级领导， 包括省、地、县、社的主要负责同志，要深入基层，调查研究，有计划地培训干部，总结经验，统一认识，解决实际问题，使现行的农业生产责任制，包括农、林、牧、副、渔各业的责任制能够进一步完善起来。”也就是说，不管思想上是否想通，都要按照中央文件精神完善各种责任制；同时支持了那些本来就赞同责任制的领导同志，使他们能够放开手脚大干。1983年一号文件指出：“完善联产承包责任制的关键是，通过承包处理好统与分的关系。以统一经营为主的社队，要注意吸取分户承包的优点。”不仅指出了怎么干，还举了例子，让各级干部学习、体会，起到举一反三的效果。
陆百甫认为，对于联产承包责任制，关键要看其有没有生命力，这是农村改革争论的根本检验标准。陕北调查实践证明，农村联产承包责任制改革具有生命力，大方向是完全正确的。改革主要解决了四大问题：解决了集体劳动“大呼隆”、干活“一窝蜂”“出工不出力”的问题；解决了农业耕作粗放、粮食收打浪费问题； 解决了农村分配上的平均主义，农民“看不见、摸不着”问题；解决了社队干部不参加劳动和社员负担过重问题。归根到底，是端掉了“大锅饭” 体制，解放了农村社会生产力，农民生产积极性大大提高。
1983年全国实行家庭联产承包责任制进入高潮，参与的农户达到农户总数的95％。家庭联产承包责任制的实行，为农村商品经济的发展创造了条件。
中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员、博士生导师姜文来在接受《中国发展观察》采访时表示，自1982第一个中央一号文件发布以来，中央密切关注“三农”变化，着眼突出矛盾，及时提出解决对策。随后发布的第二个一号文件，总结了联产承包责任制取得的成就，并针对存在的主要问题作出政策回应，是对首个一号文件的进一步补充和完善。
1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，取消了人民公社制度，乡重新被确立为农村基层行政单位，乡以下实行村民自治。
“经济基础决定上层建筑， 随着家庭联产承包责任制的广泛推行，当时某些上层建筑的改革已然赶不上经济基础变化的需要，亟需应势调整。”姜文来强调，废除人民公社和“三级所有，队为基础” 的管理体制，使日后家庭联产承包责任制的落实有了更为坚定的制度支撑。同时，承包合同制也逐步建立并健全起来。合同制是落实农业生产责任制的重要环节，将国家层面的生产规划安排通过合同的形式落实到农户，实现了服从国家计划和尊重农民自主权的有效结合，这给广大农民吃了“定心丸”，也让更多人收获了实实在在的改革红利。
从以“大包干”的形式萌芽，到连续两年一号文件的肯定，家庭承包责任制在中央的正名与支持下迅速向全国推开，亿万农民的生产积极性从长久压抑中释放出来，逐渐高涨。
相关统计显示，得益于家庭联产承包责任制和各项相关改革，我国农业生产总值在10年间，从1978 年的1459亿元增加到1988年的5300 亿元，按可比价计算，年均增长6.2%。同时，农民人均收入从1978 年的134元增至1988年的545元，涨幅超3倍。
坚守初心：“以人民为中心”续写改革发展新篇章
有评论指出，家庭联产承包责任制的推广，成为推动中国城乡大变革的杠杆，而以产权改革为抓手，更是日后改革进程中始终秉持且珍视的成功经验。
“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，这种实在的承诺直抵民心。由此，农民被赋予了有保障的土地使用权，既有的“生产队”低效模式被打破，国家、集体和农民三者间的利益关系获得重新审视。
赵树凯说，小岗村当年包产到户的意义不仅是解决了温饱问题， 还把农民的自由空间释放出来，是经济社会发展、走向富裕的基础， 也是中国市场经济发展的基础。继而，农村改革推动了城市改革。1980年，我国在深圳、珠海、汕头和厦门建立经济特区。
基于此，赵树凯建议，下一步深化农村改革，还是应给农民以充分的自由，尊重农民首创精神和自我选择。例如，土地“三权分置”改革，既解放了农民，也保护了农民的权利。
时间如白驹过隙，两个中央一号文件的发布距今已过去近40年。但在孔祥智看来，这两份文件至今仍闪耀着实事求是的理性光辉，具有重大的历史和现实意义。
首先，抓主要矛盾。当时， 中央高层和理论界对于“双包”责任制的争论焦点在于性质问题，反对者认为责任制破坏了人民公社制度，是资本主义性质的东西；赞同者则认为不管什么形式的责任制， 都是在人民公社或集体所有制度下的具体经营方式。1982年中央一号文件吸收了后者的观点，明确指出各种责任制形式都是社会主义性质的，这就为推行“双包”责任制形式扫清了意识形态障碍。
其次，避开主要矛盾。这和前述抓主要矛盾不冲突。在当时的各种责任制形式中，包干到户和包产到户是最主要的两种形式，而逐渐以后者为主，即小岗村民所总结的“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，这恰恰是上世纪五六十年代中央所反对和批判的。因此，两个一号文件均强调各种责任制的实质是“联系产量”。如1982年一号文件强调“通过劳动组织、计酬方法等环节的改进”，1983年一号文件更是明确“联产承包制又越来越成为主要形式”， 到了1984年一号文件干脆称为“联产承包责任制”。这就避免了争论，是一种极大的政治智慧。由于这个名称与包干到户责任制内涵不一致，1998 年党的十五届三中全会正式使用“家庭承包经营”这个名称并延续至今， 实现了基本概念的正本清源。
再次，土地制度是农业中一切制度的基础。上世纪70年代末期、80年代初期开始的农村改革，其实质是土地制度改革，也可以称之为新中国成立之后的第二次土地革命。这一制度创新，实现了农村劳动力剩余并推动劳动力制度乃至城镇管理制度、城镇化制度的变迁，推动了农业商品化、市场化，引致了乡镇企业发展和农村工业化。在制度变迁“脚踏车原理”的推动下，土地制度改革是改革开放以来农村乃至城市所有制度变迁的基础。正是1982年、1983年两个中央一号文件，拉开了这场决定中华民族命运的改革的大幕。
“这是一份具有里程碑意义的重要文件。”姜文来如此评价1982 年的中央一号文件。其重要意义在于，一是开启了中国共产党指导“三农”工作标志性文件的先河。《全国农村工作会议纪要》是我国首份关于“三农”问题的中央一号文件。如今，一号文件已经成为一个具有特殊意义的专用名词。在党对“三农” 工作的全面领导下，亿万人民攻坚克难，成就了我国农业农村天翻地覆的新变化。这与中央一号文件迈出迈好第一步有着密切关系。
二是掀开了中国农业农村重大改革的新篇章。该文件肯定了当时实行的包产到户等各种责任制都是社会主义集体经济的生产责任制，由此拉开了全国全面推广家庭联产承包责任制的序幕，这是农村体制的创新突破，它充分激发了农民生产主体的积极性和创造性，为“三农”发展提供了前所未有的新动能。
三是开启了造福亿万农民奔向美好生活的大门。彼时缺衣少食、生活困窘是百姓直面的最大现实问题，家庭联产承包责任制的实施不仅解决了农民自身吃饱饭的问题， 也缓解了当时全中国粮食生产供给短缺的局面，农民从此看到了发家致富的希望。可以说，文件所引领的一系列改革实践功不可没。
四是启动了建设现代化强国的按钮。家庭联产承包责任制实施后， 我国粮食产量呈现出长期持续增长的趋势，基本解决了百姓温饱问题，农民逐步走向富裕的道路，创造了以较少土地养活全国大规模人口的世界奇迹。与此同时，越来越多的农村富余劳动力从土地束缚中解放出来，成为新中国建设的重要主力军。
“作为由党领导人民群众改革实践的成功范例、典型样板，毫不夸张地说，包产到户的农村体制改革进一步催生了其他领域的积极变革，可谓是中国改革进程的‘领头羊’，深刻影响并启发着后续整个改革发展之路。”姜文来认为，这其中最为刻骨铭心的结论就是，中国共产党的领导是改革成功的关键。包产到户最早发源于民间，党对其进行了认真调查研究并作出准确判断，认为经验可复制可推广，且能对“三农”产生重大积极影响，于是毅然决定将其推广至全国。随后，包产到户在党的领导下有序展开，党积极吸收其理论成果作为执政的重要依据， 坚持问题导向，顺应人心民意。
姜文来强调，更要认识到，人民是改革成功的真正动力。包产到户来自于农民的智慧和创造，改革过程中，党充分尊重农民意愿，让人民成为推动改革的真正主人，从而在更大程度上实现了集体优越性和个人积极性的有效结合。
崔红志同样认为，要坚持以人民为中心的发展思想，坚持实践是检验真理的唯一标准，把能否解放和发展生产力作为制度选择的重要依据。农民是经济学上的理性人，他们更知道什么样的生产方式是更为合适的， 政府在制定农业农村政策的过程中，要肯定和相信农民的创造力。同时，广大干部要秉持责任意识和担当精神。实践中，农民的底层创造难免会与既有政策、法律法规产生矛盾，这就特别需要各级干部对农民首创的容忍和尊重。只要底层创造与改革大方向、与社会主义的立法精神一致，就应该尊重农民的意愿和自我创新，相信农民的理性和智慧，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择。党的根基在人民，在社会主义现代化国家建设的伟大新征程中，“以人民为中心”是我们党坚持以人为本、执政为民、人民至上的根本政治遵循。只有坚守为民初心，才能广泛凝聚起实现中华民族伟大复兴的磅礴力量。
