符正平 王 珏
2021年是“十四五”开局之年，也是海南自由贸易港建设三周年。三年来，按照“逐步探索、稳步推进海南自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系”的原则，海南自由贸易港在制度创新、政策体系建立等方面取得了明显成效。中央印发了《海南自由贸易港建设总体方案》，全国人大常委会通过了《海南自由贸易港法》一审，国务院各部委出台了一大批政策支持文件， 海南省委改革办（自贸办）发布了12批共116项制度创新案例，公布了相关政策文件110多份，推动了海南营商环境的优化和社会治理水平的提升。为扎实推进海南自由贸易港下一阶段的建设，本文提出立足多样性与参与性提升社会治理能级、优化国际贸易“单一窗口”提升贸易自由便利、全面落实投资负面清单实现“准入准营”、精准发力打造具有前沿性战略性的产业体系等政策建议。
海南自由贸易港建设三年进展
2018年4月，习近平总书记在庆祝海南建设经济特区30周年大会上郑重宣布，党中央支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。2020年6 月，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》），从贸易、投资、跨境资金、人员进出、运输往来的自由便利和数据安全有序流动等方面推进海南自由贸易港政策制度体系的构建。自《总体方案》发布以来，海南自由贸易港建设的各项工作有序推进、进展顺利，形成了12批共116项制度创新案例，这些制度创新成果涉及现代产业体系、社会治理、风险防控体系、要素流动的自由便利等各个方面（图1）， 不仅推动了营商环境的优化和社会治理水平的提升，也最终促进了海南经济发展和整体实力的增强。据统计，自提出海南自由贸易港建设三年来，海南新增市场主体76.3万户，引进人才23.3万人，利用外资连续三年翻倍增长，累计达52.7亿美元，政策支撑效果明显。
（一）政府治理能力全面提升
深化政府机构改革、推动政府职能转变是确保海南自由贸易港建设发展具有经济且有效执行力的保障。三年来，海南致力于提升政府的社会治理能力，并在深化政府机构改革、推动政府职能转变等方面形成了众多成果。（1）“多规合一”改革，行政效率显著提升。施工图审市场化和“多审合一”改革，使企业不需跑多个部门，只需在一家图审机构即可解决施工图审问题，有效压缩了审批时间。政府投资重大项目评估审批“三统一、三同步”新模式缩短了项目审批时间的同时，也促进了项目编制质量的提升。据统计，截至2021年4月10 日海南发布第十二批制度创新案例之时，海南已经整合了12个厅局、68套空间数据，梳理解决了各类规划中重叠、矛盾图斑72.1万块，实现了全省建设规划一张蓝图管到底。（2）利用现代信息技术，有效提升政务服务水平。一站式线上公共服务平台将60家省、市级单位的427项公共服务统一纳入平台，通过一个App实现生活在海口、旅游在海口、办事在海口，有效提升了政务服务便利度。社保、医保服务一体经办、一网通办、全省通办改革有效解决了社保医保业务不融合、经办地域有壁垒、群众办事多头跑等问题，提升了政务服务的便捷度和群众办事的体验感。
（二）要素流动自由便利化推进成效显著
围绕零关税、外商投资准入负面清单等对自由贸易港的贸易投资、人员进出、运输往来以及数据安全有序流动进行了探索，成效显著。（1）货物贸易、服务贸易自由便利化制度设计齐头并进。以零关税制度安排为基本特征的自用生产设备零关税负面清单、交通工具及游艇零关税正面清单和“一线放开、二线管住”在洋浦港的率先布局，使海南自由贸易港货物贸易便利制度更加完善。同时，在服务贸易方面，服务贸易数据统计方式创新优化、博鳌超级医院共享模式等制度创新案例，以及教育、航运、金融、旅游等领域的对外开放政策落地，表明服务贸易正成为海南自贸港建设的主阵地。另外，实现全国首单知识产权证券化，在探索知识产权证券化、建设海南国际知识产权交易中心取得了实质性突破。（2）投资自由化便利化制度落地实施。国家发改委、商务部出台了海南自由贸易港外商投资准入负面清单和放宽市场准入特别措施， 以及《海南自由贸易港鼓励类产业目录》，对照国际典型自由港，实行最高水平的市场准入和投资自由化。国际投资“单一窗口”、自由贸易账户下外资股权投资便利化监管、创新会计审计专业服务政府采购管理模式等制度创新，也使海南自由贸易港的营商环境更为优化，带动了投资的快速增长。据统计，自《总体方案》发布以来，海南新设企业增长113.7%； 2020年固定资产投资增长8.0%， 高于全国5.1个百分点。
（三）现代产业体系建设提速增质
全球典型自由贸易港的发展均离不开产业的支撑，海南围绕旅游业、现代服务业和高新技术产业， 加快构建现代产业体系。据统计， 2020年1-11月份，海南规模以上互联网和相关服务企业、软件和信息技术服务业企业、商务服务业企业、专业技术服务业企业的营业收入分别增长71.1%、21.5%、52.4% 和33.2%，增长势头强劲。总体看来，海南自由贸易港产业体系构建呈现以下特征：（1）支持旅游业发展的制度创新案例层出不穷。涉海旅游“一船一码”互动式、参与式、体验式治理模式的创建提升了监管效率和服务品质；“旺工淡学”旅游业人才培养新模式提升了旅游业人才学历层级和技能水平；帆船运动旅游管理专项制度的建立为帆船旅游发展提供了有力的法律保障；修订《海南经济特区导游人员管理规定》， 为推行导游管理体制改革提供了法律保障；“中国 • 海南旅游消费价格指数”的建立和运行，填补了旅游管理与服务指标体系建设的空白。（2）高新技术产业支撑作用明显增强。以“奋斗者”号为代表的深海科技项目在崖州湾科技城落地，以三亚遥感信息产业园为依托的卫星遥感信息全产业链孵化式招商模式的构建，展示了海南自由贸易港对深海深空产业的培育。另外，“南繁硅谷”建设取得实质性进展，设立国际热带农产品交易中心等制度创新案例也纷纷出台。据统计，自海南自由贸易港建设以来，高新技术企业数增加273%，成为海南省经济增长的新引擎。（3）离岛免税政策激发免税市场活力。提升离岛游客年度免税购物额度至10万元，增加免税商品种类至45类，并取消了单件商品免税限额及绝大多数商品的单次购买数量限制。免税店总数也增至10家。另外，出台免税商品“邮寄送达”“离岛寄存、返岛提取”等便利措施，全方面激发免税市场活力。据统计，自2020年7月提升免税额度至2021年4月，海南免税商品销售额超过了300亿，相较于前一年翻了一番。
（四）法治保障体系逐步完善
（ 1 ） 法治体系建立有序推进。首先，《海南自由贸易港法》初稿已经正式向社会征求意见，并且通过了全国人大常委会的初审； 另外，出台三亚崖州湾等重点园区专门条例、海南自由贸易港消防条例等地方性法规，以法律法规形式明确各项制度安排，为自由贸易港的建设发展提供了法治保障。（2）法律服务水平有效提升。设立重大项目检察工作站，提供面对面精准法律服务；设立省级跨区域集中审理涉外民商事案件的法庭， 独立完成涉外民商事案件的立案、审判和执行；“一站式”司法征信服务平台创立，为来海南发展兴业的中外投资者提供了全天候、全方位、全领域的专业司法服务保障。目前，这项服务已覆盖107个国家和地区、40个法律领域，平台咨询量达7.9万人次。
（五）风险防控效果明显
风险防控全面开展，效果显著。海南坚持“管得住”才能“放得开”，出台各项政策及探索各类型制度创新，力求实现对人流、物流、资金流的全方位监管。建立全省督查“一张网”，实现全省网上督查一体化；全天候进出岛人流、物流、资金流监管系统的建立， 精准识别和管控出岛的“每一件物品、每一分钱、每一个人”； 公共资源交易红黑名单再分类监管模式，解决了相同主体在不同标的联合奖惩措施不一致问题； 创设医疗药品监督管理局，统管海南自贸港先行区医疗服务和药品、医疗器械安全，为先行区医疗新技术、新产品、新业态、新模式发展创造了良好环境；设立“国家南繁基地植物检疫联合巡察办公室”，提升了产地检验检疫覆盖率和样品判断的准确率；出台《海南省反走私暂行条例》，依法严厉打击各类套购代购行为。
进一步推进海南自由贸易港建设的对策建议
（一）立足多样性与参与性， 提升社会治理能级
一是全面升级“ 互联网+ 政务”服务。将海南自由贸易港目前的“一站式”线上公共服务平台和社保、医保服务一体经办、一网通办等政府服务平台的数据进行整合、处理，形成具有结构化、层次性的服务平台，便利民众办事，全面提升公众获得感与政府信息披露质量。二是分类进行法定机构改革。在充分考虑不同需求下进行不同类型法定机构的探索和实践，如三亚崖州湾科技城可借鉴迪拜自由港聘请专业人才管理的方式设定法定机构；博鳌乐城国际医疗旅游先行区可借鉴陆家嘴金融城发展局企业法人的模式。三是完善基层社区建设。以社区党建为统领，包括社区党支部、居委会、物业等参与主体，实行社区党支部领导、居委会协调下的多主体共同协商决策的运作模式。四是建立社会评价政府机制。通过评价机制，可以找准政府需要下放的权限和加快审批的关键点，也可以对以往政府的政绩进行有效评估，从而为提升政府社会治理能级指明方向、提供动力。
（二）优化国际贸易单一窗口，进一步提升贸易自由便利化水平
一是扩大国际贸易单一窗口覆盖的相关部门。充分利用“互联网+ ” 、物联网技术和政府大数据，实现通过一个窗口横向对接多个部门、纵向联合中央和地方实施统一的平台式贸易便利化管理。二是扩宽国际贸易单一窗口在服务贸易领域的覆盖范围。目前，海南自由贸易港国际贸易单一窗口服务贸易领域只涉及展览品， 未来在扩大服务贸易发展的基础上，在系统中逐步纳入维修服务、离岸外包等内容。三是对相关数据元进行国际化、标准化处理，推动海南自由贸易港国际贸易单一窗口与国际标准体系兼容。四是借助国际贸易单一窗口，探索降低通关费用路径。目前对贸易便利化的探索大多数集中在节约通关时间和减少递交材料上，通过减免相应的港口服务费和对港口污油水、垃圾处理给予扶持补贴等方式，降低通关费用。
（三）全面落实外资准入负面清单，实现准入且准营
一是扩大国际投资单一窗口涵盖的部门。目前，海南自由贸易港国际投资单一窗口聚焦市场监管、项目审批等13个部门20个政务系统，未来充分利用大数据、区块链等技术，进一步精简企业所提交的材料，缩短审批时间和环节， 在海南自由贸易港内全面落实“极简审批”制度。二是深化证照分离改革。虽然已经进行了证照分离改革，但是开放与原有管理体制和各行业主管部门现行规章制度改革并不相匹配，出现了“准入不准营” 的现象。按照先易后难，逐步实现市场主体准入许可与经营许可同步，从而解决市场主体准入与经营准入不同步、不协调的问题。三是完善知识产权保护制度。着手建立以促进知识产权市场运营为取向的制度体系；构建国家知识产权评估机构、制定知识产权交易规则、发展知识产权服务组织等；推进建立知识产权守信激励与失信惩戒机制。四是不断探索更加精简的外资准入负面清单，更进一步推进投资的自由便利。
（四）精准发力，打造具有前沿性战略性的产业体系
一是打造国内多元消费、高端消费的重要来源地。围绕国际旅游消费中心建设，依托博鳌乐城国际医疗旅游先行示范区、免税购物等众多平台，通过加速文娱体验与实体零售相结合、创建时尚型消费发展模式等方式，多渠道、全方位地做大做强高端消费产业。加快出台岛内居民消费进境商品正面清单， 便利岛内居民购买质优价廉的进口商品。二是通过完善金融基础设施配套，以及对已经开放的经常资本项目业务规则与国际规则实现最优对接等方式，满足下一阶段海南自由贸易港在发展现代服务业中的需要。三是与粤港澳大湾区加强产业合作。通过“飞地园区”的建设方式，加强海南与粤港澳大湾区在文旅康养、海洋经济、生物医药及医疗康养、会展等现代产业协同发展。四是依托文昌国际航天城、海口国家高新技术产业开发区等重点园区，加速国内外资本、人才等各类高端要素的集聚，使高新技术产业向产业链上游攀升，逐渐加强在技术、标准等方面的话语权，提升国际影响力。
（五）基础性立法与法律服务提供双管齐下，构建透明高效的法治保障体系
一是加快推进《海南自由贸易港法》的出台与落地。一套独特而完备的法律法规，为执行特殊的政策体系创造必要的法治保障，是国际自由贸易港共有的特征。目前《海南自由贸易港法》已经完成了全国人大常委会一审和向社会公众公开征求意见，加快推进该法的出台与落地有助于海南自由贸易港建设走得更稳、行得更远。二是推进公共法律服务平台建设。整合海南司法、律师、公证、仲裁、人民调解等法律服务资源，建设海南公共法律服务中心， 开展法律咨询、法律援助、办理公证、在线立案等多种形式的公共法律服务。三是提升法律服务的国际化水平。制定政策，吸引国际法律组织、机构以及具有国际经验的法官、仲裁员、法律从业人员落户海南，为海南自由贸易港提供国际商事仲裁、国际商事调解等纠纷提供保障。
作者单位：中山大学自贸区综合研究院