王 垚
中国政府高度重视边疆地区经济社会发展，从“十一五”规划伊始，连续将其纳入区域协调发展总体工作中。“十三五”规划纲要， 将边疆地区连同革命老区、民族地区、困难地区一起称为“特殊类型地区”，而与“区域发展总体战略”并列单独成章。十九大报告将区域协调发展战略列为新时期七大战略之一，同时在实施区域协调发展战略中提出“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展”。十九届五中全会再次在“推动区域协调发展”具体任务中强调“加强边疆地区建设， 推进兴边富民、稳边固边”。
今年3月，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）在第三十二章“深入实施区域协调发展战略”中，明确提出“推进兴边富民、稳边固边”。根据《纲要》精神，国家不仅“十四五”时期将促进边疆地区发展作为实施区域协调发展战略的重点任务，同时也将边疆地区发展作为实现2035年远景目标的重要一环，足以体现中央政府对边疆地区发展的高度重视。
基于以上背景，本文从深入解读《纲要》为基本出发点，对“十四五”时期中国边疆地区发展提出几点思考。
聚焦两大发展目标
“十四五”是巩固全面建成小康社会成果和至2035年基本实现社会主义现代化远景目标的关键时期。与沿海及内地相比，边疆地区整体经济社会发展水平滞后，是中国推进社会主义现代化建设的短板。此外，边疆地区因其在国家安全体系中处于战略前沿地带，对整个国家稳定发展具有重要影响。因此，依据《纲要》，“十四五”时期中国边疆地区应重点聚焦实现以下两大发展目标。
一是加快实现“兴边富民”。兴边富民，即振兴边疆、提高边民收入水平，不仅是实施区域协调发展战略中的重要任务以补足社会主义现代化建设的重要短板，也是缩小居民生活水平差距、实现共同富裕目标的基本要求。此外，边疆兴、边民富也有利于吸引外来人口和投资，为边疆地区政治稳定、国土安全提供重要的经济支撑。
二是持续推进“稳边固边”。稳边固边，即保持边疆地区政治社会稳定、边境安全巩固。稳定是一个社会长治久安、经济可持续发展的基础。“边疆稳、边境固” 不仅是实现边疆地区持续发展的基础，也是保障全国稳定发展的重要根基。因此，稳边固边是边疆地区“十四五”乃至未来长期持续推进、实现和巩固的发展目标。
明确三大战略定位
根据《纲要》对边疆地区发展的重点任务部署，结合边疆地区所处的地缘环境和区位条件， “十四五”时期，边疆地区应当明确双循环新发展格局形成的关键区域、区域协调发展战略实施的攻坚区域和国家安全战略实施的核心区域三大战略定位。
（一）双循环新发展格局形成的关键区域
为应对复杂多变的外部环境， 《纲要》提出要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，推动中国开放型经济向更高层次发展，这是中国“十四五”时期的重大战略部署。从所处地理区位来看，边疆地区是丝绸之路经济带的重要桥头堡、沿边对外开放的前沿阵地，天然连接着国内与国际两个大市场。因此，应将边疆地区定位为“连接国内国际双循环的关键区域”，充分发挥边疆地区的区位优势，通过加大沿边开放的力度来实现国内市场与国际市场的有效衔接，促进双循环相互促进的新发展格局加快形成。
（二）区域协调发展战略实施的攻坚区域
当前，中国发展不平衡不充分问题仍然比较突出，主要表现在城乡区域发展差距较大，这也是区域协调发展战略被提升为新时期国家七大发展战略之一的重要原因。近年来，随着边疆地区经济社会发展水平与内地、沿海等其他区域发展差距越来越大，加快边疆地区发展问题也获得了中央政府的高度关注。十三届全国人大四次会议通过的《纲要》也在“支持特殊类型地区发展”的重点任务中提出要“加大对重点边境地区发展精准支持力度”。因此，综合边疆地区发展现状以及《纲要》对“十四五”时期区域协调发展战略实施的重点任务，边疆地区定位应为“区域协调发展战略实施的攻坚区域”，在“十四五”时期应当进一步加大边疆地区建设力度， 以显著提升边疆地区经济社会发展水平和居民生活水平，促进边疆与其他地区协调发展。
（三）国家安全战略实施的核心区域
为保障“十四五”乃至未来两大重要时间段战略目标的实现， 为经济社会持续发展塑造一个稳定的内外部环境， 《纲要》明确提出要“统筹发展和安全”“实施国家安全战略”“筑牢国家安全屏障”。与其他区域相比， 边疆地区因其区位的特殊性，易于产生国际争端和受到外部不稳定环境的冲击，是中国国际地缘关系的重心、国家安全防卫的缓冲地带。因此，从国家安全角度考量应将边疆地区定位为国家安全战略实施的核心区域，筑牢国家安全屏障的首要重点是稳边固边， 将边疆地区纳入国家安全体系建设的核心环节，避免外部风险越境而对国内稳定发展的良好局势造成干扰。
推进三大重点任务
为加快实现边疆地区“兴边富民、稳边固边”的发展目标，补足区域发展不平衡不充分的短板， 为实现2035年远景目标奠定坚实的基础，“十四五”时期边疆地区应通过进一步加大开放力度、建设基础设施、完善基本公共服务等举措，促进沿边与内陆地区形成全面协调发展的格局。
（一）加大沿边开放力度，推动沿边、沿海、内陆三线协同开放
基于边疆地区区位特征，《纲要》明确提出“支持边境口岸建设”“推动边境贸易创新发展”。“十四五”时期，边疆地区应充分利用其开放型地缘优势，充分对接“一带一路”倡议、双循环战略等政策机遇，以边境口岸建设为重点，加大开放力度，同时加强与沿海、内陆之间的分工与合作，推动形成沿边、沿海、内陆三线协同开放的新格局。
第一，全面开放边疆地区， 加快形成由辽宁丹东至广西崇左的“C”型沿边开放经济带。一方面，建议制定“沿边开放经济带发展规划”，根据各区域面向东北亚、俄罗斯、中亚西亚、南亚东南亚等区位优势，明确功能定位与分工，强化边疆地区与“一带一路”倡议、双循环战略等国家政策的对接。另一方面，以边疆地区各类开发区、边境及跨境经济合作区为主要平台，加大承接以出口为导向的沿海及国外的产业转移项目，并给予相应的税收优惠等扶持政策，以推动边疆地区加快形成出口导向型现代产业体系。
第二，推动沿边、沿海、内陆三线协同开放。一方面， 促进沿边口岸与内陆口岸、沿海港口、保税区以及自贸区之间的合作，提升进出口货物流通的便捷性。另一方面，建议在内蒙古、新疆、西藏等边疆省份设立自贸区， 并通过加强沿边自贸区、内陆自贸区与沿海自贸区之间的分工与合作，促进沿边及内陆地区借鉴和复制沿海地区开放的成功经验，提高沿边、内陆地区开放水平的同时， 促进形成沿边、沿海、内陆三线协同开放的新格局。
（二）加大沿边基础设施建设力度，提高沿边地区内外通达性
夯实边疆地区发展基础，需要补足交通等基础设施短板。针对边疆地区基础设施落后现状， 《纲要》明确提出“加快抵边村镇和抵边通道建设”，并提出相应建设工程，以显著提高沿边地区对内对外通达性，达到“ 筑巢引凤” 的效果。
第一，加强边疆地区传统“铁公基”建设。重点弥补边疆地区公路、铁路和机场设施短板。在公路建设方面，合理布局跨国高速公路，加快建设沿边旅游公路，有序推进口岸公路、边民互市贸易点的公路建设。在铁路建设方面，在东北、西南、西北等边疆地区合理布局一批沿边铁路工程，同时，以畅通“一带一路”铁路通道为重点， 规划和建设一批国际铁路通道工程。在机场建设方面，在主要沿边城市科学布局一批具有国际线路的机场设施，避免出现过度竞争和资源利用不足等问题。
第二，加大边疆地区“新基建”建设力度。新型基础设施建设（简称“新基建”），与传统基础设施（即“铁公基”，包括铁路、公路、机场、港口、码头等）相对应，是指以新一代信息技术等发轫于科技端的基础设施建设为基础的设施体系，包括5G、数据中心、人工智能、物联网等领域。与传统基础设施相比，边疆地区在新基建方面与沿海及内地之间的差距可能更大。因此，从促进区域协调发展的角度来看，有必要加大向边疆地区布局新基建的力度。一方面，在边疆地区经济发展潜力较大、带动力较强的城市，以及一些对外口岸、园区、保税区、自贸区等加大新基建建设力度。另一方面，针对目前发展较为滞后、潜力较小城市及农村区域，应采取循序渐进的原则，合理推进信息化、数字化建设。
（三）加大沿边基本公共服务投入力度，提高沿边地区人才吸引力
由于基本公共服务涵盖领域较广且服务水平与地方政府财力高度相关，从全国层面来看，区域之间的基本公共服务水平差距甚至比经济发展水平差距还要大。边疆地区作为经济欠发达地区，基本公共服务水平不高会直接导致人才流失等后果，影响地区可持续发展。因此，《纲要》在“健全区域协调发展体制机制” 的任务中，重点提出要“完善财政转移支付支持欠发达地区的机制，逐步实现基本公共服务均等化，引导人才向西部和艰苦边远地区流动”。
第一，加快扶持边疆地区基本公共服务的发展。一方面，应设立基本公共服务建设专项，加大中央财政资金转移支付力度，支持边疆地区加快社会事业发展。另一方面，支持经济发达地区的教育、医疗、养老等社会事业机构对口帮扶边疆地区。
第二，加强边疆地区基本公共服务领域人才队伍建设。一方面，建立边疆地区基本公共服务领域吸引、培养和留住人才的机制， 提高人才的工资及各类福利待遇， 同时采取定向培养、专项培训等措施，培养教育、医疗等紧缺人才。另一方面，建立人才援边制度，对边疆地区紧缺的基本公共服务领域人才，根据其服务年限等，在职称评定、岗位晋升等方面开辟绿色通道，以提高沿海、内地优秀人才援边的积极性。
作者单位：中国社会科学院中国边疆研究所