本刊记者 高妍蕊
4 月8日，国务院金融稳定发展委员会（以下简称金融委）召开第五十次会议，研究加强地方金融机构微观治理和金融监管等工作。会议强调，要坚持“建制度、不干预、零容忍”，继续加强资本市场基础制度建设，更好保护投资者利益，促进资本市场平稳健康发展。要注重“放水养鱼”，助企纾困，更好激发微观市场主体活力。
投资者保护作为资本市场的基础性工作， 我国在资本市场“建制度”方面取得了怎样的成绩？金融机构的微观治理和金融监管未来将如何完善？优化金融供给侧体系应从哪些方面发力？ 对此，《中国发展观察》杂志邀请相关领域专家进行了深度解读和探讨。
“建制度”是基础，坚持“不干预、零容忍”
保护投资者利益一直是资本市场健康发展的重中之重，构建更加成熟完善的基础制度体系，将为投资者保护工作奠定坚强后盾。在“建制度”方面，我国重点做了哪些工作？取得了哪些成效？
国务院发展研究中心金融研究所研究员郑醒尘在接受本刊记者采访时表示，资本市场是资源配置和风险管理的关键场所，维护好投资者权益是前提，发挥市场机制作用是基础。我国以科创板、注册制、信息披露、中小投资者诉讼等方面制度建设为重点，完善配套法规，取得了积极进展。
“我国通过打造主板、中小板、创业板和科创板等构建了多层次资本市场体系； 再从科创板、创业板到主板，三步攻坚推行注册制改革。满足了更加多样化的实体经济投融资需求，推动了各类市场主体高质量发展，更好地服务国家经济和社会发展。”中央财经大学中国货币经济研究中心研究员杨凡佳说。
郑醒尘介绍，除了科创板上市公司数量稳定增长、注册制稳步推进，信息披露违规的法律责任追究制度也日趋严格。截至2021年4 月12日，科创板上市企业已达259 家，为拥有核心自主技术的创新型企业提供了有效融资渠道。与注册制改革相配套，对信息披露违规行为加大处罚力度，大幅提高罚款金额和刑期，并完善了中小投资者诉讼代理制度。
在“建制度”之外，会议还强调要坚持“不干预、零容忍”。杨凡佳解释，“建制度”是资本市场基础制度建设，“不干预”是充分发挥市场的自发调节作用，“零容忍”是针对市场失灵情况进行有效监管。在“建制度、不干预、零容忍”的指导下，资本市场更加良性高效地发挥了资产配置功能。
在杨凡佳看来，良性可持续的制度需要“不干预”，也需要“零容忍”。“不干预”和“零容忍” 是金融监管的辩证法。“不干预” 要求政府给予市场充分的自由，让市场机制更好地发挥资源配置功能。过度监管会损害市场效率，也会大大削弱市场活力。但是“不干预”绝不意味着监管的缺位，良好的市场生态需要监管通过“零容忍”强化震慑作用。诚信守法是资本市场的底线，既影响到当下的市场环境，又影响到投资者未来的市场预期。
“因此，推进资本市场的制度建设，关键是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，要保障市场规则得到充分遵守，‘不干预’ 旨在充分发挥市场机制作用，‘零容忍’则是针对违规行为而言。”郑醒尘如是说。
地方金融机构风险不容忽视，须完善微观治理
通过多年改革，我国逐步探索形成了适合我国国情的金融机构组织体系，大、中、小、微型金融机构分工协作，共同服务经济社会发展。一直以来，中央高度重视地方金融机构的可持续发展，地方金融机构作为金融体系的“毛细血管”，在服务“三农”、基层、中小微企业等方面发挥着不可替代的作用。与此同时，部分地方金融机构风险有所暴露，内部治理和外部监管还有待完善。
中央财经大学金融学院教授方意认为，当前阶段，地方金融机构最大的风险来源是“ 脱离本源”，由此引发了一系列金融风险。首先，一部分地方金融机构追求规模扩张，目前面临资本充足率的困境。补充资本是当前许多地方金融机构共同面对的难题。其次，地方金融机构扎根属地不够深入，使自身核心竞争力被削弱，经营压力随之增大。三是， 由于跨区域经营等因素，地方金融机构间同质化严重，竞争环境严峻，也削弱了整个金融机构体系的运行效率。
“地方金融机构虽熟悉地方情况， 但规模小、抗风险能力弱，银行机构是典型。”郑醒尘坦言，地方金融机构主要面临两方面挑战，一是同业竞争加剧推动大中型金融机构以金融科技为依托，向基层下沉服务，与小型金融机构竞争优质客户。而金融科技应用具有明显的规模经济效应， 因而小型金融机构面临的压力增大。二是小微企业在经济转型阶段面临的生存压力较大，通过信用风险传递给银行机构，而小型银行机构在风险内控、抗流动性风险等方面不如大银行。例如在有的地方银行机构，针对委托代理问题的体系内专业化审计监督机制相对薄弱。
如何防范和应对地方金融机构体系面临的风险和挑战？微观治理是一个重点和难题，从哪些方面发力？方意建议，第一，决策机制要更加规范化、科学化。这需要金融机构管理人员素质和能力继续提升。第二，金融机构的股权结构需要更加合理。不合理的股权设计会引发严重的公司治理问题。第三，金融机构的风控体系要落到实处。目前我国的风控水平与国际上依然有较大差距。金融机构要强化审慎经营，管理者也必须提升风险意识。
要进一步完善地方金融机构微观治理，郑醒尘认为，可以通过规模化联合分摊刚性投资成本。同时加强专业化审计监督机制。以风险内控为导向，在加强合规审计基础上，完善管理审计制度以及配套责任追究制度。
把握定位，优化金融供给结构
为了优化金融供给侧体系，会议要求，要把握定位，优化结构。支持引导地方金融机构专注主业， 立足本地，回归本源。鼓励好机构兼并风险机构，促进地区金融供需结构平衡。
方意强调，在后疫情时代，要扎实推进“六稳”“六保”工作， 地方金融机构的作用极其必要。在中国特色金融机构组织体系下， 大、中、小、微型金融机构各有分工，也各有侧重。从学理上讲，内部分工的金融体系更有利于金融功能的实现。其中，至少包括两点。一是金融体系内部分工，金融资源配置效率将极大增强。二是金融风险分散效果极大提升。地方金融机构的可持续发展依赖整个金融体系的良性运作，金融体系的良性运作又需要各类金融机构的良性竞争和分工合作。
在郑醒尘看来，要以促进供需匹配为导向，有效加强风险和成本管理，以形成商业可持续发展机制。重点是围绕改进风险管理、创新产品和服务。例如，结合当地支柱产业，整合客户上下游信息， 完善增信服务机制，发展产业链金融服务；加强政府与银行合作， 基于公共部门掌握的信用数据发展数字普惠金融，更好评估客户信用风险，降低对抵押担保的依赖程度； 银行与保险、期货等机构加强跨行业协同服务，完善风险管理机制。
深化科技监管改革，提升质效
防范和化解风险不仅需要完善微观治理、优化金融体系结构，还要做好在“不干预”的理念下实现“零容忍”，这必然要强化监管， 提升质效。会议将加强监管科技建设作为重要环节予以重视，并提出要加强对股东和实际控制人、风险集中度、关联交易、数据真实性等的监管。
郑醒尘表示，在公司制治理体制下，大股东尤其是实控人对金融机构影响很大。其利益诉求表现为资本回报要求、分红压力、关联交易压力等方面，需抑制负面影响。例如，分红压力影响经营业绩真实性，存在大量隐形关联交易，导致风险被遮掩且逐步集聚。在传统监管模式下，识别这些问题的难度大，具有滞后性，导致风险处置代价偏大。这些都要求监管科技更好地发挥作用。从发达国家的成功经验看，监管科技可以实施智能化的大数据分析，例如交叉检验数据真实性，自动快速排查风险，包括跟踪市场走势、研判风险，因而可以显著改善监管效率和能力。但这需要及时上传金融交易数据到监管部门进行汇总，并在监管机构之间共享；在此基础上完善监管机构之间的协同机制，包括联手处置市场风险。
“金融科技和金融创新是大势所趋，解决监管滞后性的最佳方式，便是深化科技监管改革。”方意对此建议，第一，监管科技要完整覆盖金融监管的各个领域，避免监管空白。第二，监管部门要规范监管科技行业的发展，加强行业自律和外部监督。第三，监管部门要大力培养新时代的监管人才，既要重视传统监管的方法论，也要跟进金融科技的最前沿。第四，强化金融数据治理是监管科技能够落地的一个重要前提，数据库的建立是大数据分析的基础。第五，监管科技需要重视结合宏观审慎政策，模型化监测中国系统性金融风险，收集高频数据，构建具有前瞻性的中国特色系统性金融风险指标，助力实施逆周期调控。