檀学文 吴国宝 杨 穗
增加低收入人口收入写入了自从2002年十六大以来的历次党代会报告。提高扶贫标准和最低工资标准，完善社会保障体系，实施就业优先战略和积极就业政策等， 都有利于增加低收入人口收入。尽管如此，低收入群体收入低和差距扩大的问题一直备受关注。在打赢脱贫攻坚战、消除现行标准下农村绝对贫困之际，2020年底召开的十九届五中全会和中央农村工作会议再次将低收入人口帮扶问题提上议事日程。本文的主要意图是如同看待贫困人口那样， 将低收入人口的收入增长作为直接的学术及政策问题提出来。这样可以超越收入分配框架，通过促进低收入人口较快增收和福祉增进，体现共同富裕取得实质性进展的真实含义。
低收入人口增收问题的理论探讨
（一）低收入人口远大于相对贫困人口
在居民收入分配理论中，社会人口可以按照收入水平分为高、中、低三个群体。高收入群体是社会精英，通常以纳税、捐赠等方式实现收入调节和回馈社会；中等收入群体是社会中坚力量，是生产和消费的主体；低收入群体则是需要支持和保护的对象。理想的社会结构是以中等收入群体为主体的橄榄型社会，从低收入群体进入中等收入群体意味着积极的、合意的社会流动。国际上，界定低收入户并为其提供社会保障是常见的做法。国内对低收入人口的关注也至少从本世纪初就开始了，关注的问题主要包括收入分配不平等、收入增长机制和障碍、基本生活条件、社会保护等。
分析低收入人口问题面临的一个基本问题就是如何界定低收入人口。国内到目前为止大部分研究基本上都是在扩展贫困人口的意义上界定低收入人口，有的将其定义为各类生活困难人口，有的按一定比例提高现行贫困标准，也有将低收入人口等同于相对贫困人口。只有浙江大学教授李实团队近期的研究从与中等收入群体相对应的角度对低收入群体进行界定，并估计出从5.1亿到9亿的规模区间。国内外的研究和实践对低收入人口（或家庭）的定义都有很多方式，偏差很大，缺乏广泛认同的定义。本文采用与中等收入群体相对应的方式所界定的低收入人口定义，这样可以更好地与学术规范以及扩大中等收入群体政策目标相吻合。不过这种定义需要解决两个问题。一是低收入人口的收入上限或边界， 也就是中等收入群体的收入下限。后者未解决，也就意味着前者未解决。二是低收入人口的内部分层问题。如果按照国家统计局依据世界银行标准进行的测算，中国的低收入人口达9亿。显然，如此宽口径界定的低收入人口因为其规模以及内部差距都太大，应当还需要进行细分。大体上，低收入人口的下层为相对贫困人口，最底层则为绝对贫困人口，以略高于现行贫困标准的方式界定的低收入人口其实属于相对贫困人口的一部分。
（二）低收入人口需实现分层增收目标
低收入人口是发展经济学的总目标群体，在共享发展成果总体格局中，包括相对贫困人口在内的低收入人口，均需要实现收入的稳定较快增长，才能实现收入差距的缩小以及中等收入群体的扩大，逐步走向共同富裕。但是低收入人口是分层的，他们面临着分层增收目标，并非所有人都将追求进入中等收入群体。低收入人口可按收入水平从低到高分成四类：绝对贫困人口、相对贫困人口、一般低收入人口以及较高低收入人口。中国由于消除了绝对贫困，目前包含后三类。按不同口径测算，相对贫困人口比例介于百分之十几至40%，而低收入人口比例为65%左右，两者的差额属于低收入人口中收入相对较高的部分。如果经济社会发展良好，在可预见周期里，相对贫困人口有望通过能力培育和机会创造实现收入增长，脱离相对贫困；一般低收入人口则可通过发展机会的获取以及能力的累积，向低收入人口的较高阶层迈进。与此同时，低收入人口中收入较高部分有望通过努力实现向中等收入群体的跨越。这三类低收入人口又可分为两种情况：一部分低收入人口将会迈入中等收入群体； 其他低收入人口无论收入如何增长，最终都仍将留在低收入群体内部，可称为长期性低收入人口。
中国农村低收入人口收入增长的特征
（一）低收入户收入低，增速慢且不稳定
2013年以来，中国城乡居民可支配收入均有持续较快增长，并且农村居民收入增幅大于城镇居民，但是城乡居民收入绝对值差距继续扩大。农村低收入居民收入水平低，与其他居民的收入差距大，与城镇居民收入差距更大。2013年，农村居民人均可支配收入为9429.6元，其中按五等份分组的低收入组人均可支配收入仅为2877.9元，由低收入组和中低收入组构成的底层40%收入组人均可支配收入仅为4421.8元。2020 年，农村居民人均可支配收入增长到17131元，其中低收入组人均仅为4681元，底层40%人口人均仅为7536.5元。从高收入组到低收入组，其从2013年到2020年的年平均可支配收入增速分别为8.8%、8.5%、8.3%、8.3%和7.2%，渐次降低。此外，收入层级越低，其增长变动越不稳定。低收入组的收入增速曾在2014年和2016年为负， 中低收入组的收入增速曾在2018 年低于2%。2019年，除高收入组以外的其他4个收入组都实现了10%以上的收入增长；但是2020年这4个收入组的收入增速都大幅度下降，唯独高收入组收入增幅高于上年。
利用收入分组数据判断农村低收入人口的可支配收入差距，其分子可用低收入组或底层40%人口的人均可支配收入，分母可用中间收入组或最高收入组的人均可支配收入。从2013年到2020年，最低收入组与中间收入组的人均可支配收入比例为0.31左右，与最高收入组的人均可支配收入比例仅为0.12左右；底层40%人口与中间收入组的人均可支配收入比例为0.50左右， 与最高收入组的人均可支配收入比例仅为0.19%左右。期间，上述比例都经历了先降后升的过程，但是都没有超过2013年的水平。
（二）贫困地区农村居民收入增长显著，但未明显改善农村收入差距
2 0 1 3 年以来， 脱贫攻坚使得贫困地区农村地区居民人均可支配收入以更快速度增长。从2013年到2020年， 贫困地区农村居民人均可支配收入年均递增11.0%，全国农村居民人均可支配收入则年均递增8.9%。由此， 贫困地区与全国农村居民人均可支配收入差距缩小，两者比例已从64.5%平缓上升到73.5%。不过，两者的平均收入绝对值差距仍然是扩大的，从3344元扩大到4543元。因近年来农村低收入组居民与其他居民的收入差距并未缩小，所以贫困地区农村居民收入的更快增长只是缩小了地区间农村收入差距。
（三）贫困地区农村低收入人口收入结构变动大且增长乏力
由于全国农村居民可支配收入数据中不提供按收入分组后的收入结构数据，可用贫困地区农村居民收入结构数据做近似分析。现有统计数据提供了2014年至2019年贫困地区按收入五等份分组的收入结构数据。2019年，全国农村居民样本底层2个收入组人均可支配收入均值为7008.5元，贫困地区农村居民样本底层3个收入组人均可支配收入均值为6838.3元，两者相当接近。因此，可用贫困地区农村居民样本底层3个收入组近似替代全国农村居民样本底层2个收入组，并与全国农村居民样本、贫困地区农村居民样本的收入结构进行比较（见表1）。结果表明， 贫困地区低收入农户收入结构变动大，结构特殊，增收贡献主要来自于工资性收入和转移性收入增长； 经营净收入比例大幅度下降，而且绝对值增长停滞。
促进农村低收入人口增收的分类路径
低收入人口通常具有鲜明的群体特征。除了缺乏劳动能力的社保兜底人口外，农村低收入人口相对集中于以下三个群体：人力资本和自然资源都比较缺乏的传统低收入小农户；因故不能外出，只能就地就近就业的普通本地农民工；外出务工群体中收入不高和收入不稳定者。因此可分类施策，针对不同群体分别提出增收对策。
（一）传统低收入小农户
目前中国农村居民收入结构中，经营净收入比例已在2015年跌破40%并被工资性收入超过，2019 年进一步降至36.0%。近年来经营净收入平均年增长率为6.6%，在四类收入中是增长最慢的。经营净收入对农民收入增长的贡献率维持在25%至29%之间，略有波动。在经营净收入构成中，第一产业（主要是农业）比例渐趋下降，第三产业比例稳步上升。可见，农业经营户中增收最难的就是那些不得不继续从事农业生产的传统小农户。根据第三次农业普查数据，我国小农户超过2亿户，数量占到农业经营主体98%以上，在任何意义上都不可忽视。在转产或非农转移困难情况下，传统小农户的可行增收路径主要在于三个方面： 一是在乡村产业振兴中促进市场和流通以及新型农业经营主体发展，带动小农户融入大市场，实现市场化带动增收效应；二是对于小农户保持历史耐心，制定瞄准型的小农支持和保护政策，发展小农生产，促进小农增收；三是为小农户中的劳动力提供定向支持的农业技术及经营管理培训、健康服务等人力资本投资，增强小农户自我发展能力。
（二）就地就近就业农民工
近年来，农村劳动力就地就近就业比例不断提高，在乡内就业的本地农民工的占比从2008年的37.7%提高到2019年的40.1%。总的来看，本地就业者平均年龄45.5岁，比外出就业者大9.5岁； 月均收入3 5 0 0 元， 比外出就业者低927元； 月均收入增速只有4.8%，明显低于外出就业者7.8% 的增速。因此，就地就近就业存在增长潜力限制。农村调研发现，农村往往有不少年龄较大的全劳动力、半劳动力以及部分因家庭原因无法外出的青壮年劳动力，劳动力资源与本地就业机会不够匹配。就地就近就业农村劳动力的可行增收路径主要在于四个方面：一是大力实施乡村产业振兴，利用好扶贫车间资产，增加农村本地农业和非农就业机会；二是根据乡村振兴需要继续开发必要的公益性岗位和实施以工代赈工程，提供政策性就业岗位；三是提供定向支持的技能培训、健康服务等人力资本投资政策，增强就业能力；四是为农村非正规就业提供适宜的社会保障。
（三）低收入外出农民工
2015年以来，农民工资性收入比例超过经营净收入比例，成为人均可支配收入的主要来源。2019 年，农民可支配收入中工资性收入比例已比经营净收入比例高5.1个百分点。研究表明，中国大体上从2004年起就越过了“刘易斯转折点”，进入劳动力短缺阶段，但就业结构性和摩擦性矛盾日益突出， 部分群体就业困难，部分群体就业质量不高，部分群体的劳动权益缺乏有效保障（蔡昉，2017）。2019 年，中国外出农民工达到1.74亿， 对农民增收做出了不可或缺的贡献。但是外出农民工的就业和市民化状况是高度分化的，有的处于不稳定、低质量、低工资等就业状态，是城市低收入群体的主要组成部分。具体而言，外出农民工中的低收入群体主要包括以下几种类型：非正规就业群体，如“短工”（蔡丽晴，202 0）、自由职业者；不稳定的自我经营、自我雇佣群体；知识技能含量低的传统行业劳动者，如保安、餐饮业服务员、快递员；周期性和摩擦性因素造成的失业者和转岗者等。低收入的外出农民工增加收入的主要途径在于提高就业质量， 注重岗位创造，提升就业稳定性， 提高非正规就业劳动者社会保护程度，与此同时也要注重提升其人力资本水平。
构建低收入人口收入稳定较快增长的长效机制
消除绝对贫困后，国家政策目标将转向解决包括相对贫困在内的低收入问题。从长期看这需要建立低收入人口收入稳定较快增长的长效机制，形成由包容性增长、基本公共服务均等化、社会保护构成的“三支柱”战略格局（檀学文， 2020），在此基础上针对不同群体确立差异化长效增收机制。
（一）欠发达地区发展支持机制
随着所有贫困县实现脱贫摘帽，原有与贫困县挂钩的贫困地区投入保障机制和区域对口帮扶机制应重新塑造。建议科学选择指标，评估地区发展差距，重新认定相对贫困地区（县）或欠发达地区（县）。在此基础上建立对相对贫困地区的发展支持机制， 通过促进区域发展改善普通农户增收的外部条件。中央财政和省级财政对其转移支付力度与区域发展指标挂钩，主要用于培育代表区域发展能力的重要基础设施和基本公共服务设施。将东西部地区扶贫协作机制转化为发展协作机制，建立对东部地区的激励机制，优化协作结对方式，提升市场化协作水平。
（二）包容性就业促进和支持机制
在就业总量性矛盾得到缓解的背景下，包容性增长的政策取向应更多地体现在对结构性失业、摩擦性失业、非充分就业、隐性失业的克服上。劳动力资源短缺使得经济模式朝向资本密集、劳动替代的方向转型，这进一步加剧非充分就业以及收入差距扩大形势。因此，有必要坚持包容性就业支持和促进机制，将其纳入就业优先战略，为各类非充分就业和隐性失业群体创造就业机会，实施就业促进政策。例如，在乡村地区利用公益性岗位、以工代赈、扶贫车间创造更多就近就地工作岗位，在城镇为非正规就业提供普惠和可支付的社会保障。
（三）农村资源盘活和共享机制
中国农村居民收入结构中， 财产性收入是最大的短板，农村资源的“沉睡”是最大的成因。潜在的农村资源主要是土地资源和生态资源，越是经济不发达地区，土地和生态资源价值越得不到体现。随着越来越多的人离开农村，这些潜在资源将留给后来者。对于低收入人口，未来农村资源的盘活和变现将成为其持续增收的重要来源。农村资源的盘活需要依赖区域协调发展、乡村产业振兴以及相应的土地资源管理，需要与相应的外来资本有机结合以实现其资产化。
（四）人力资本长效培育机制
收入来自于劳动创造，人力资本水平提升是与经济结构升级、劳动生产率提高同步的，持续提升低收入人口的人力资本水平是与包容性增长同等重要且互为补充的稳定增收机制（罗必良，2020）。低收入人口的人力资本培育不能完全依靠市场化机制，更多地需要依靠基本公共服务：一是加快发展城乡社区教育，着重提高社区教育效果，为低收入人口参加社区教育提供激励机制和支持政策；二是在现有基础上，着重提高农村基础教育和中等职业教育质量；三是完善政府、企业与社会力量合作机制， 建立普通劳动者在职培训的常态化机制。
（五）小农户支持和保护机制
关于如何对待小农户以及小规模农业一直存在相悖的观点。但是，只要认识到小农户在相当长的时期里都将是不可改变的事实，续存的小农户有共享发展成果的权利，那么就应当承认支持和保护小农户的必要性。小农户不是先进生产力的代表，对其支持和保护应以生计保障和稳定增收为主要政策目标。小农户支持和保护机制主要包括：市场化与公益性有机结合， 开展普惠性社区教育和农业技术培训；尊重小农户自主选择，建立支持小规模农业发展的技术、金融、市场、品种资源等政策体系；在土地流转、合村并居、农业基础设施建设等方面深化有利于保护农民利益和资源利用的农村改革。【本文是中国社会科学院研究所创新工程项目“面向2035年中国反贫困和促进共享繁荣发展战略与政策研究” （编号：2021NFSA02）的部分研究成果】（参考文献略）
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所/中国社会科学院贫困问题研究中心