中国人民大学重阳金融研究院“十四五”规划研究组
2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（下简称“‘十四五’规划纲要”）正式公布，为我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程擘画了宏伟蓝图，并且提供了2035年基本实现社会主义现代化的路线指引。
光阴荏苒，对比五年前2016年3月公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（下简称“‘十三五’ 规划纲要”），我们认识到，尽管五年来世界发生了巨大变化， 全球化进程出现新的阻碍，西方试图遏制中国发展的企图和行动也愈发明显，中国面临的发展形势更加错综复杂，但在“十四五”规划纲要中，能够清楚地看到，中国的国家战略意图清晰明确，政府工作重点鲜明且有序，对市场主体行为有着透明的规范引导，对不确定环境下如何确定性地走向今后五年乃至十五年的发展目标有着坚定的实施方略。
发展环境：新机遇与新挑战
“ 十三五” 规划纲要和“十四五”规划纲要，都将“发展环境”作为开宗明义的第一章。开篇第一句话则对今后五年的规划做一个提纲挈领的总述。
回首五年前，“十三五”规划纲要提出，2016—2020年这五年是我国决胜全面建成小康社会的关键五年。而今我们已看到，这五年国际形势风云变幻，国内改革艰巨繁重。2020年，新冠肺炎疫情以始料未及的速度在全国乃至全球范围内蔓延，对世界经济造成了前所未有的冲击。沧海横流，方显英雄本色，中国人民在党中央的引领下砥砺前行、奋发图强，不仅在疫情防控方面取得重大战略成果，而且在追寻“全面小康”的第一个百年奋斗目标方面达成了决定性成就。
步入“十四五”时期，我国将乘胜向第二个百年目标进军， 正式开启全面建设社会主义现代化国家新征程。从“十三五”到“十四五”，长达10年的跨度里， 我国长期处于重要战略机遇期。然而，我国未来五年所处的发展环境，与“十三五”期间相比，已在潜移默化中悄然质变。“十四五” 规划纲要第一章“发展环境”第一句强调“我国进入新发展阶段，发展基础更加坚实，发展条件深刻变化，进一步发展面临新的机遇和挑战”。
（1）世界经济环境：“灰犀牛”与“黑天鹅”共舞
放眼世界，“十三五”规划纲要强调国际金融危机的深层次发展，对世界形势的整体判断是：全球经济在曲折中艰难复苏，各主要经济体走势不一，宏观政策取向分化。贸易上，全球贸易萎缩低迷， 保护主义趋势增强；金融上，大宗商品价格剧烈振荡，金融市场动荡不安。因此，新兴经济体的发展举步维艰。
“十四五”期间，我国置身的国际环境，日益凸显出不确定与不稳定的本质特征。我国既要应对世界经济萎靡不振、全球化逆流、国际政治经济大变局、全球能源供需版图大变革等“灰犀牛”事件所蕴含的风险，也要妥善处理新冠肺炎疫情这只“黑天鹅”，挑战严峻程度可谓再度升级。
（2）国内经济形势：基本面长期向好，首次不设增长目标
从国内经济运行的整体状况来看，由“十三五”到“十四五”， 我国仍延续长期向好的经济基本面。截至“十三五”，我国经济保持中高速增长。“十三五”设定年均GDP增速不低于6.5%。就落实情况而言，2016—2019年我国年均实际增速为6.7%。2020年受新冠肺炎疫情影响，虽然GDP增速仅有2.3%，但也已是世界情况最好的国家之一。2020年我国国内生产总值一举突破100万亿元，综合国力再上一个台阶。鉴于此，“十四五” 规划纲要中未再设定量增速目标， 而是定性地指出GDP增速应视各年情形而定。这为我国各级政府应对各类不确定风险留有宝贵的发挥空间。
（3）“十三五”最显著的经济发展成就：脱贫攻坚取得决定性胜利
在制定“十三五”规划时，我国消除贫困的任务仍十分艰巨。到“十四五”的开局之年，我国精准脱贫攻坚战已取得决定性胜利。习近平总书记在2021年初脱贫攻坚表彰大会上宣布：我国9899 万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。从根本上解决了困扰中华民族千年的绝对贫困问题，无疑是人类减贫史上的伟大奇迹。此外， “十四五”规划纲要亦指出，我国在“十三五”期间稳步推进农业现代化，粮食产量连续六年保持在1.3万亿斤以上，为我国民众“吃饱饭”提供了坚实的保障。截至“十三五”，1亿农业剩余人口已成功落户城镇，走在发家致富的道路上。
（4）面临的问题：发展不平衡不充分问题仍未解决
在经济发展面临的问题方面， “十三五”时期是我国经济增速换挡、结构调整阵痛、动能转换困难等多重掣肘因素叠加的瓶颈期。“十三五”的经济结构性矛盾主要体现于三个层次：一是有效需求和有效供给乏力不振且存在错位，供给侧结构性调整滞后于需求端总量和结构的变化；二是传统比较优势日渐消退，粗放型发展方式已不适应时代要求，但新产业方兴未艾， 创新动力有所缺失，经济潜能未完全释放；三是财政金融领域风险潜伏，财政收支不平衡，金融系统隐患重重。
“十四五”规划纲要认为，未来五年，我国仍需面临“十三五” 期间就已存在的发展不平衡不充分等问题。一方面，“十四五”规划纲要肯定了我国在载人航天、探月工程、深海工程、超级计算和量子信息等高科技领域取得的突破性进展，但亦指出，我国创新能力不适应高质量发展要求，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨。此外，“十四五” 特别提及，历经“十三五”阶段，我国在金融风险处置上取得了重要的阶段性成果。
具体到行业与区域，“十三五” 与“十四五”相承之处有三点：一是我国农业基础薄弱的状况未发生根本性改变；二是城乡区域分化， 收入分配差距依然严峻；三是社会治理尚存棘手领域，维持社会和谐稳定难度升级。相较“十三五”规划纲要，“十四五”规划纲要认为我国在生态环境保护上有很大改善， 不仅排污减少目标超额完成，而且资源利用效率显著提升。“十三五” 规划纲要则担忧生态环境恶化和资源约束趋紧，将严重制约我国可持续发展前景。
（5）“十四五”发展方略：我国已步入高质量发展阶段，需统筹好国内国外两个大局
就经济发展的战略方向而言， “十三五”时期，战略决策层判断，我国经济发展最迫切的需求是提质增效、转型升级，具体导向是形态高级化、分工优化以及结构合理化。“十四五”规划纲要指出， 经过“十三五”五年的发展，我国经济结构得到了质的改善，现已完成向高质量发展阶段的转型。
综上所述，我国在“十三五” 时期已取得历史性的伟大成就，无论经济实力、科技实力和综合国力，都初步具备了与世界顶级水平争衡的水准。进入“十四五”新时期，我国要牢牢把握历史机遇，妥善统筹“中华民族伟大复兴战略全局”和“世界百年未有之大变局” 两个大局。在西方国家单边主义、保护主义和霸权主义回流的宏观环境中，保持战略定力，以不变应万变，于变局中开新局。
现代产业体系：先进制造业与现代服务业的深度融合
对比“十三五”规划纲要的第五篇《优化现代产业体系》与“十四五”规划纲要的第三篇《加快发展现代产业体系 巩固壮大实体经济根基》，可以看到，关于“现代产业体系”的篇章不但位置提前，而且加上了“巩固壮大实体经济根基”。这充分说明了现代化在国家战略意志中的重要性，也说明了对产业体系现代化地位有了认识上的发展。这也从一个侧面展现了现代化是不断演变，甚至是无止境的一种追求。对我国来说，所谓现代化就是在工业、农业、国防、科技以及后来提出的国家治理等方面都达到当前社会最先进的水平。实现这些目标，必须有战略指导的正确方向。
（1）质量强国：基础稳固是重要支柱
“十四五”规划纲要不仅在主要目标中就强调质量，本篇的导语中也有“质量强国建设”字眼， 而关键词“质量”是“十四五”与“十三五”的重要变化之一。在“十三五”规划纲要正文中，“加强质量品牌建设”是其中一小节， 但在“十四五”规划纲要当中，质量已经提升到了核心位置。这表明，“十三五”时期虽然对质量也很重视，但仅是发展的一个方面， 而“十四五”期间质量导向将渗透到各行各业当中，作为持续性发展的基础。
在具体内容中，“十三五” 规划中的“四基”（基础材料，基础零部件，基础工艺，产业技术基础）得到了保留，并增加了“基础软件”。由此可见，国家对工业基础能力的重视进一步加强。原因则既有内部动力，又有外部压力。从内部来说，我国需要增强基础技术的能力，以配合国内高科技产业的高速发展和数字中国的进程；从外部来说，美欧等西方企业由于政治原因或其他动机逐渐开始将部分产业的供应链撤出中国，向越南、印度等国转移，尽管目前主要以中低端生产的转移为主，但国家显然意识到不能低估未来供应链变化带来的影响，要尽可能地在各产业的每个环节均拥有自主研发产品或技术的一席之地。只有深入贯彻执行自主之路，结合质量强国战略，我国才能保障国内科技的持续发展以及在国际竞争中不受制于人。
（2）制造强国：新兴产业是关键力量
在“十三五”规划纲要中， 第二十二章是《实施制造强国战略》，而在“十四五”规划纲要中第八章是《深入实施制造强国战略》。这说明在“十三五”期间， 我国已经基本走上了制造强国的战略道路，而“十四五”期间将会持续在这方面加大力度，深入执行这一战略目标。此后的一章中标题也由“十三五”规划纲要的“支持战略性新兴产业发展”变为了“十四五”规划纲要的“发展壮大战略性新兴产业”。
其中，在相关的高端技术列表里，除了得以延续的航空航天、重大技术装备等内容，值得注意的两项新内容是“北斗产业化应用”与“新能源汽车和智能汽车”，尤其是“北斗”的出现，更加明证了我国决心要将高新技术掌握在自己手里，达到关键技术能够自我研发、自我应用的决心与信心。“智能汽车”也在“十四五”中首次进入列表，表明了我国不仅要跟上时代， 而且要引领时代的雄心。
（3）基础设施：四大方面缺一不可
“ 十四五” 规划纲要中， 信息、交通、能源、水利四大方面的基础设施体系的建设内容比“十三五”规划纲要更加提前，其目的是将这些基础设施的建设纳入“现代产业体系”的整体战略当中。从战略的角度来说，二者决不是并列关系，而是相辅相成、互利共生的关系。
首先，“十四五”增加了新的篇章“第五篇 加快数字化发展 建设数字中国”，也间接提升了信息网络基础设施的地位。只有拥有一个强大的信息网络基础，才能在数字中国的道路上越走越坚实。
其次，在交通强国的列表中， “普速铁路”（主要为西部、二线铁路、运输专用线）和“城市群和都市圈轨道交通”（主要是京津冀、长三角、粤港澳城市群地区） 相关内容被提升到较靠前的位置， 这也显示国家对既要带动内陆发展、也要增强一线城市群带头作用的指导精神。东西部携手前进，这也是长久以来我国坚持的全面发展的国家策略。
最后，本篇保留了“十三五” 中关于构建现代能源体系、加强水利基础设施建设的核心内容。尽管字数上有所减少，但发展的总体方向没有改变。“十四五”更为强调了一些现代能源体系的建设。其中，“清洁能源”与“核电”保持在较为靠前的重要位置，也呼应了我国碳中和的重要目标。
与“十三五”相比，“十四五” 规划纲要提升并强调了现代化对于我国的重要性，也指明了国家发展的未来方向——既要满足经济发展的现代化需求，也要坚持绿色、可持续的现代化道路。
构建新发展格局：强调“完整内需体系”
“十四五”规划纲要第四篇《形成强大国内市场 构建新发展格局》首次提出了“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。
在逆全球化、单边主义、贸易保护及外部疫情防控不力等多重因素影响下，国外市场的不确定性急剧加大，这种情况下国内市场势必需要起到稳定局势的作用，因此与“十三五”规划纲要相比， “十四五”规划纲要在内需格局方面重视完整性。
（1）新发展格局围绕需求侧管理展开
虽然供给侧结构性改革贯穿了“十三五”规划纲要和“十四五”规划纲要，但是需求侧管理属于“ 十四五” 规划纲要的新增内容。在“十三五”规划纲要中， 需求侧管理仅针对于“积极构建智慧能源系统”这一小节，而在“十四五”规划纲要中，需求侧管理是整体战略导向之一。更进一步观察，“十三五”规划纲要中完全没有出现“内需”这个词语，而“十四五”规划纲要把扩大内需作为了战略基点，这表明了需求侧管理在“十四五”规划纲要中的重要地位。为了全面、健康、可持续地促进消费，“十四五”规划纲要还新提出了“加快推动消费品由购买管理向使用管理转变” 以及“促进住房消费健康发展”， 这将促使消费向着多元化发展，因为使用管理会推动实现供需均衡， 而健康的住房消费会缓解住房对于其他消费的挤出效应。针对需求侧管理，“十四五”规划纲要还新增了“投资需求”这个关键词，同时投资需求之中的“两新一重”也是“十四五”规划纲要中新增的亮点。不过在扩大内需和需求侧管理的背景下，“十四五”规划纲要还新提出“消费信贷”这个关键词，并提出要“规范发展消费信贷”，这意味着扩大内需不是无序扩张，而是在金融风险可控的前提下落实扩大内需这个战略基点。
同时，新发展格局更加重视“高质量”和“创新”。“十四五”规划纲要新提出了“提高就业质量”和“数字消费”，甚至细化到要“针对具体领域率先培育一批高端品牌”。对于实现“高质量”和“创新”发展，“十三五”规划纲要和“十四五”规划纲要都提到过的“人力资本提升”是根本因素之一，“人力资本提升”又与强化教育密切相关。教育领域的发展将从多个方面对需求侧管理起到积极作用，对教育的支持力度应会持续加大。通常来讲，受教育程度与消费的正相关性比较显著，也就是指“受教育程度越高，居民的非基本消费占比和总消费都趋于越高”。但总体来讲，我国就业者受教育程度偏低， 非基本消费的占比较小，这会对服务性行业以及总消费带来负面影响，从而对经济增长和失业率等造成负面影响。解决经济问题、就业问题的措施之一是提升整体受教育程度，因为理论上决定经济增长的三大要素资本、劳动力和全要素生产率（又称技术进步率）之中，全要素生产率与教育水平的正相关性较强。此外，教育本身也是一种消费需求。
（2）社会公平视角被引入需求侧管理
2019年中国人口和就业统计年鉴数据显示，我国40.6%就业者的受教育程度为初中毕业，受过高等教育（专科及以上）的就业者占比只有22.8%。虽然此项数据近十年来一直有所改善，但对于扩大消费而言，目前的数据仍有较大的提升空间。为了解决教育相关问题，2021 年3月有人大代表建议将9年义务教育延长至12年义务教育，李克强总理也提出教育公平是最大的公平。对于教育资源的分布及获取，如果能够抑制住马太效应的产生，其创造出趋于公平的机会也会间接抑制居民收入的马太效应，这会对需求侧管理带来很大帮助。
需要注意的是，虽然技术进步和创新是经济高质量发展的强力引擎，但是技术进步带来的收入结构变化对需求侧管理产生的负面影响也值得审慎分析。在经济向数字化演进的过程中，工作岗位被机器和电脑替代的担忧也引起广泛讨论， 尤其是对于脑力劳动的替代。数字化和技术进步对于提供体验式服务的低收入群体和推动技术进步的高收入资本群体的负面影响相对较小，而由于中等收入群体中存在很大一部分脑力劳动者，所以技术进步引起的岗位替代可能会与需求侧管理中的扩大中等收入群体的发展目标产生一定程度的冲突。同时， 技术进步往往是由最富有群体推动实现，进一步加大高收入群体的收入，这不利于缩小贫富差距。此外，有能力实现技术创新的投资者通常也同样有能力合法规避政府用于缩小贫富差距的财税转移支付政策，比如投资者群体通过注册地设在开曼群岛等方式，可以规避累进税制等对其不利的政策。基于此类实际现象，甚至有数据显示，税后基尼系数要比税前基尼系数更大， 这一定程度体现出了财税政策有效性的不足。
（3）新格局中经济循环会更畅通
关于双循环，为了使内外循环更加畅通，“十四五”规划纲要新增了“增强多层次资本市场功能”和“加快发展跨境电商”内容。金融血液倾向于流向低风险成熟企业而非高风险成长型企业的这个问题存在已久，健全多层次资本市场将使成长型企业和成熟型企业受到金融支持的力度趋于相同，这将有助于打通国内经济循环的堵点。创新通常源自于成长型企业，这与“高质量”和“创新”的新发展格局不谋而合。就外循环而言，“十四五” 规划纲要新提出“完善内外贸一体化调控体系，促进内外贸法律法规、质量标准、认证认可等相衔接，推进同线同标同质”，以及“加快发展跨境电商”。相关标准的统一互认和跨境平台的有效搭建，会助力破除流通环节中的堵点并畅通国际循环。
现代财税金融体制：增强金融服务实体经济能力
财税金融体制是政治金融的重要体现。国家在“十三五”“十四五”规划纲要中均注重健全完善财税金融体制。一个重要原因在于，完善的财税金融体制是我国的财力稳步增加的重要保障。换句话说，财税金融体制服务于国家大局，其根本目的是推动国家经济社会发展。
通过对比“十三五”“十四五” 规划纲要的财税金融体制章节的内容，可以发现以下不同之处。
（1）“十四五”规划纲要和“十三五”规划纲要的三个不同
第一，对财税金融体制改革目标的定位不同。“十四五”规划纲要较“十三五”规划纲要有了更明确的财税金融体制改革宏观目标，即满足高质量发展的要求，为国家重大战略任务提供财力支持，其中包括知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面的事权。这就是说，“十四五” 规划纲要的靶向性非常明确，延续了中国自十九大以来的国家与社会战略发展轨迹。而“十三五” 规划纲要没有提出较为明确的宏观战略目标，仅仅从中央与地方财税责任划分的角度制定了财税金融体制改革的目标。
第二，财税金融体制改革的重心发生了由地方向中央的过渡。“十三五”规划纲要强调中央和地方的收入划分和健全省以下财力分配机制，但“十四五”规划纲要更重视加强中央的事权，减少并规范中央和地方共同事权，中央权力的集中在此有所体现。这说明， 在面对国家发展的重要战略问题时，中央需要牢牢树立权威，需要在必要的时候动员一切力量，确保“十四五”时期经济社会发展主要目标和2035年远景目标的实现。
第三，财税金融体制所发挥的保障力度有所加强。“十四五” 规划纲要虽然强调多方位的金融体系改革，但无论是中央银行制度、央行政策利率体系，还是国有商业银行改革，都体现了更加强有力的国家监管。与此相对， “十三五”规划纲要体现国家和市场的平衡性则更为明显，如一方面要完善金融机构和市场体系，促进资本市场健康发展，另一方面强调健全货币政策机制，深化金融监管体制改革。事实上，加强对金融市场的国家监管，是建立具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系的重要保障，也是构建公开透明、健康发展的资本市场的有效途径。
（2）“十四五”规划纲要的四点创新
“十四五”规划纲要中提出的2035年远景目标是，基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农村现代化；建成文化强国、教育强国、人才强国、体育强国、健康中国； 广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。而国家在具体规划建立现代财税金融体制途径时，其具体目标与2035年远景目标相互呼应，相较于以往，提出了更高标准的国家发展目标，主要体现在四个方面。
第一，科技创新、民生和绿色发展是国家未来5至15年财税金融目标的重中之重。“十四五”规划纲要明确提出，适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面的事权。这是国家在精准评估国际国内形势的基础上，做出的重要财政税收规划。其中，强化知识产权保护是面对“卡脖子”技术问题时提高自主科技创新水平的关键保障措施，提高养老保险水平是面对我国人口老龄化问题日益凸显时做出的重要人口保障抉择，生态环境保护是体现面对全球绿色发展趋势利好的情况下提高经济发展和环境水平的智慧。在这些领域投入更大的财政资金，是国家更有效引导资金流动，促进财产不断增值的有利方法。
第二，新型工业化是财政金融体制改革的第二大目标。鉴于制造业在我国工业发展中的重要比重， “十四五”规划纲要提出“支持稳定制造业、巩固产业链供应链是实现新型工业化的必经之路”。新型工业化依赖于创新和技术进步，包括从低附加值向高附加值的升级和过渡。无论是传统制造业的转型升级，还是先进制造业的起步和发展，制造业的转型本身就是从低附加值向高附加值的过渡，与新型工业化路径相符。
第三，金融支持实体经济是财政金融体制的根本要求。金融行业的最大风险是金融脱实向虚和自我膨胀。政府通过财政税收手段对资金进行调度和再分配，将大量财政资金投入到农业、工业、交通通信业、商业服务业、建筑业等实体经济中，能够有效防止经济的过度金融化和泡沫化，防止“灰犀牛”等突发事件的冲击，防范系统性金融风险的发生。金融服务实体经济是我国金融业发展一以贯之的要求， 从2021年至2035年，我国的财政税收体制将从监管的角度，确保这一目标的实现。
第四，金融科技及金融机构数字化转型，是我国政治金融强化升级的重要推手。工业革命和科技革命的结合打破和重构了金融行业的布局和运行模式，以大数据、人工智能、区块链等先进技术为推手， 将大幅改观金融运行的效率，有助于解决金融行业的痛点，为金融业发展带来全新的竞争格局。政治金融强化升级还有助于提升国家的整体实力，尤其是在后疫情时代，我国面临的国际挑战更加艰巨，强大的政治金融实力将为我国带来更加坚实的后发力。
绿色发展：推动经济社会发展全面绿色转型
自2016年中国加入《巴黎协定》后，绿色发展一词受到党中央高度重视，并且在“十三五”与“十四五”规划纲要中都有专门的篇章进行阐述。但随着我国整体目标与国家内外部形势的不断变化， 绿色发展这一词对于“十三五”与“十四五”的意义也不尽相同。
（1）宏观调控方面，绿色发展面临新的挑战
在“十三五”规划纲要的第一篇中，指导思想、主要目标和发展理念被明确提出。2016年作为“十三五”规划元年，各级政府在全面建成小康社会目标的要求下，面临着前所未有的经济增速压力。根据2 0 1 8 年诺贝尔经济学奖得主诺德豪斯的Dynamic Integrated model of Climate and the Economy （DICE）模型得出的结论，当各地市大力发展绿色减排的同时会造成“碳约束”，“碳约束”会在某种程度上导致GDP增速放缓，甚至经济损失。而经济增速与碳减排间的负相关性，也造成了各级政府很难将这两项工作同时大力开展。因此，在“十三五” 期间，我国的绿色发展战略趋同于以合适的发展节奏来配合经济发展稳步向前，经济发展实际仍处于优先位置。
2020年9月，习近平主席在联合国大会上明确表示“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，争取在2060 年前实现碳中和”。碳达峰与碳中和两大目标的行动方案也被写入“十四五”规划纲要中。现如今， 我国不仅有实现碳达峰与碳中和目标的决心，还有实现这两项目标的基础。我国已基本实现全面小康， 经济基础雄厚，在2010年就已成为世界第二大经济体。加之2020年暴发的新冠肺炎疫情，经济数据已不再是衡量社会发展的唯一参考依据，绿色发展的重要性更高了。
当下，我国已承担起世界大国的减排责任，“十四五”规划纲要第十一篇的题目为“推动绿色发展， 促进人与自然和谐共生”，而贯彻这一理念也意味着在“十四五”期间，我国要将经济增长与绿色发展齐头并进。从国内大循环的角度而言，要让经济增长成就绿色发展， 也要让绿色发展拉动经济增长。
（2）微观干预方面，以绿色金融推进经济转型升级
绿色金融一词首次出现在我国的五年规划中是在“十三五” 时期。在“十三五”规划纲要第四十八章第一节中明确提出“建立绿色金融体系，发展绿色信贷、绿色债券，设立绿色发展基金”。彼时我国的绿色金融正处在发展初期，尚处于摸索阶段，与绿色金融相关的配套体系也不完整。第四十三章第七节中也提出要“建立健全用能权、用水权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场”。从经济学理论中可知， 绿色金融对绿色资产有价格发现的作用，价格发现的基础是产权明晰，只有排污权、用能权、用水权、碳排放权等资源环境权益明确后才能为绿色金融的高质量发展提供良好基础。
也正是在“十三五”这五年时间里，我国的绿色金融以及配套体系逐步完善，全国碳排放权交易市场于2017年全面启动，绿色债券发行额也在2018年突破300亿美元。相较于“十三五”规划纲要中处于发展初期的绿色金融而言， “十四五”规划纲要中的绿色金融更加成熟，且发展目标更加明确。“十四五”规划纲要第十篇中包括“大力发展绿色金融”“全面实行排污许可制，实现所有固定污染源排污许可证核发，推动工业污染源限期达标排放，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易”。对于绿色金融及其配套体系而言，“十三五”与“十四五”的差别便是从“建立健全”到“全面实行”。这不但体现出我国政府对绿色金融的信心，也证明了绿色金融在此前五年时间里的快速发展。
展望未来，我国的绿色金融体系相较于一些发达国家而言尚存在诸多不足与缺陷。目前的碳交易市场仅支持现货交易，期货、期权与掉期等绿色金融衍生品还处于空白阶段。未来在遵循绿色金融体系不断完善的趋势下，无论是参与交易的投资者数量还是交易额都将进一步优化。相信在“十五五”规划中，绿色发展与绿色金融会得到进一步提升。
更高水平的对外开放： 立足于我国超大规模市场优势
对比“十三五”规划纲要第十一篇《构建全方位开放新格局》与“十四五”规划纲要第十二篇《实行高水平对外开放 开拓合作共赢新局面》，可以认为，十四五”规划纲要对外开放章节是“十三五”规划纲要的升级版，体现出何为“更高水平”。
（1）从结构上看，“十四五” 规划纲要对外开放章节结构更加精简，重点更加突出
“ 十四五” 规划纲要对外开放部分的总字数是3 0 1 3 字， “十三五”规划纲要则是3958字。在章节数量方面，“十四五”规划纲要对外开放部分共3章，“十三五” 规划纲要是5章。
“十四五”规划纲要没有把“十三五”规划纲要中“完善对外开放战略布局”部分单独提出来成为一章，而是把它并入第四十章。由此可见，对外开放战略布局已基本完成。“十四五”规划纲要第四十章《建设更高水平开放型经济新体制》是“十三五”规划纲要《健全对外开放新体制》的升级版， 由此前的“健全对外开放新体制” 向“建设更高水平开放型经济新体制”发展。
同理，“十四五”规划纲要第四十一章《推动共建“一带一路”高质量发展》是“十三五” 规划纲要《推进“一带一路”建设》的升级版。由此可见，今后五年里，“一带一路”强调的是“高质量发展”。关于“全球治理”方面，“十四五”规划纲要突出的是“积极参与全球治理体系改革和建设”，而“十三五”规划纲要侧重的是“积极参与全球经济治理”和“积极承担国际责任和义务”。
（2）从内容上看，“十四五” 规划纲要对外开放体现出高质量的特点
一是明确我国对外开放的优势。“十四五”规划纲要中明确了我国对外开放的优势是国内超大规模市场，这是我国对外交往、对外合作的底气和优势。我国坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放的有利条件并未发生转变。
二是构建与国际通行规则相衔接的制度体系和监管模式。这里主要突出的是“国际通行规则相衔接的制度体系”。另外，也强调了要构建与国际通行规则相衔接的监管模式。“十三五”规划纲要中提出的是“同国际投资贸易规则相适应的体制机制”。“十四五”规划纲要的国际规则对接不限于国际投资贸易规则，同时还比“十三五”规划纲要中提出的“相适应”的体制机制对接模式更加深入。
三是营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系。在人民币国际化方面，“十三五”规划纲要提出的是“有序实现人民币资本项目可兑换”“稳步推进人民币国际化”。“十四五”规划纲要则要突破以往格局，努力推进“人民币自由使用”“稳慎推进人民币国际化”，并且在使用人民币过程中构建与世界其他国家的新型互利合作关系。
四是首次推出“各类开放平台建设”的概念。“平台建设”在以往的规划纲要中并没有提到，在“十四五”规划纲要中也属首次。“十四五”规划纲要中重要的平台建设，包括海南自由贸易港建设以及宁夏、贵州、江西建设内陆开放型经济试验区。
五是营商环境在“十四五” 规划纲要中没有被归到对外开放部分。营商环境在“十三五”规划纲要中属于对外开放部分，而在“十四五”规划纲要中则被归到“全面深化改革”的章节里。这说明我国把营商环境由原来的对外开放组成部分逐渐看成是对内深化改革的主要组成部分。这是“十四五” 规划纲要中体现的新调整。
六是助推内陆地区成为开放前沿。“十三五”规划纲要中，内陆地区没有处在“开放前沿”的定位， 而是以扶持的角度来看待内陆地区的发展。“十四五”规划纲要对内陆地区的定位大大提升，由原来的“支持发展内陆开放型经济”到如今的“支持广西建设面向东盟的开放合作高地、云南建设面向南亚东南亚和环印度洋地区开放的辐射中心”，这对于广西、云南等地是一个难得的发展契机。
七是建立重要资源和产品全球供应链风险预警系统。“十三五”规划纲要中，供应链方面主要涉及供应链的各类创新以及加快构建绿色供应链产业体系。“十四五”规划纲要首次提出要建立供应链风险预警系统，这是为有效应对错综复杂的国际形势做出的重要制度安排。
八是推动陆海天网四位一体联通。“十四五”规划纲要系统性地提出以“六廊六路多国多港”为基本框架，构建以新亚欧大陆桥等经济走廊为引领，以中欧班列、陆海新通道等大通道和信息高速路为骨架，以铁路、港口、管网等为依托的互联互通网络，打造国际陆海贸易新通道。
九是积极发展丝路电商。“丝路电商”逐渐成为“一带一路”合作的突出亮点。“十四五”规划纲要明确把积极发展丝路电商作为深化经贸投资务实合作的重要方式。鼓励发展电商，并未在“十三五”规划纲要的“一带一路”部分提到， 而仅仅在“健全农业社会化服务体系”中有所提及。可以预见，丝路电商将成为未来五年推动国与国之间贸易流动的新契机。
十是“十四五”规划纲要对“一带一路”的内容有所丰富。“十四五”规划纲要指出，要建设数字丝绸之路、创新丝绸之路、绿色丝绸之路、健康丝绸之路。“十三五”规划纲要并没有详细阐述丝绸之路的多元化内容。“十四五”规划纲要丰富了“丝绸之路”这一概念，从不同的角度描绘了“丝绸之路”的不同侧面。
十一是“ 十四五” 规划纲要首次提出要推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。“十三五”规划纲要明确指出，我国在全球治理体系中是积极的参与者，强调要积极承担国际责任和义务等。“十四五”规划纲要指出， 我国不仅仅是全球治理体系的重要参与者，而且还要为全球治理体系的改革和建设有所贡献。例如，我国要积极参与世界贸易组织改革、提高参与国际金融治理能力等。此外，还把加快中日韩自由贸易协定谈判进程和积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP） 写入“十四五”规划纲要里，这是以往没有出现过的。
中国人民大学重阳金融研究院“十四五”规划研究组
组长：王文
执行组长：贾晋京
执笔人：胡倩榕、许林、郭方舟、刘思悦、赵越、孙超