陈忠海，本刊专栏作家、文史学者，长期从事金融工作，近年来专注经济史、金融史研究，出版《曹操》等历史人物传记8部，《套牢中国：大清国亡于经济战》《解套中国：民国金融战》等历史随笔集6部，发表各类专栏文章数百篇。
创立于秦朝的郡县制，经东汉末年“刺史改州牧”后演变为州、郡、县三级制，不过当时全国仅13 个州和不到110个郡国。南北朝时各割据政权纷纷增设州、郡，至隋初已达241个州和680个郡，迫使隋文帝痛下决心，进行了一场大刀阔斧的撤并行动。
机构重叠
郡县制是指以郡统县的两级地方管理行政制度，其中县制起源于春秋时期的楚国，郡制起源于春秋时期的秦国，郡县结合的制度始于秦朝。秦始皇统一天下前，县大于郡，实行郡县制后，天下分为36 个郡，郡下设县。汉承秦制，仍实行郡县制，只是随着统治疆域的扩大和巩固，郡的数目不断增加，西汉平帝元始年间全国共有103个郡国，东汉顺帝年间有105个。
东汉末年爆发了黄巾起义， 站在东汉统治者的角度，发现在这场起义中暴露出一个问题：由朝廷直接管理100多个郡国，难以强化对地方上的实际控制力，造成地方军、政方面的权力空虚。汉灵帝中平五年（188年），皇族出身的太常卿刘焉建议：“刺史、太守，货赂为官，割剥百姓，以致离叛。可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。”刺史是汉武帝始设的监察官，东汉时天下分为13个刺史部， 各派一名刺史负责监察辖内郡太守等官员，刘焉的建议是将刺史改为州牧，授州牧以行政管理方面的实权，这样一来13个刺史部就变成了13个州一级行政单位。
刘焉的建议并非首创，汉成帝时就有过“刺史改州牧”的试验， 但没有坚持下来，“废置无常”。东汉末年严峻的现实问题让朝廷不得不再次考虑这个问题，最终同意了刘焉的建议，由朝廷任命的州牧纷纷赴任。州刺史的品秩为六百石，与县令相当，低于品秩二千石的郡太守。改州牧后，品秩提高到二千石，又常以“清名重臣” 选任，拥有完全行政管理权力， 所以州牧成为真正意义上的“封疆大吏”。从这时起，行政区划上的郡、县二级制就变成了州、郡、县三级制。
魏晋南北朝继续实行州、郡、县三级制，南北朝时期的割据政权为显示自己是一个“大国”，往往在行政区划设置上放松尺度。《北齐书·文宣帝纪》记载：“百室之邑，便立州名；三户之民，空张郡目。”东汉是统一王朝，也只有13 个州，可刘宋、南齐都增至20多个州，南梁最多时竟达107个州。南陈的疆域与三国时期孙吴相仿，但南陈设置的州数是孙吴的16倍。隋朝所取代的北周政权，在北方所设置的州竟达211个。大量设州，每州所辖的郡、每郡所辖的县数目就少得可怜了。以北周为例，尽管设置了508个郡，约5倍于汉朝，但平均到各州也不过2至3个。北周设了1124个县，数目与汉朝大体相当， 但平均到各郡也只有2个。
官吏泛滥
一个州只管2至3个郡，一个郡只管2 个县， 州、郡、县层层构架，管辖的人口十分有限。东汉顺帝时全国人口约49 00万，按105个郡国计算，平均每个郡国管辖人口约46 . 7万，而到南北朝时这一数字大为降低。仍以北周为例，《通典·食货志》记载：“按大象中，有户三百五十九万，口九百万九千六百四。”北周大象年间人口仅900万，按508个郡计算， 平均每个郡管辖的人口仅约1.8万，约为东汉顺帝时的二十五分之一。
管理的人口虽有限，但官吏人数却非常庞大。南北朝至隋朝初年，州、郡、县三级行政单位都拥有一套复杂的官吏系统。根据隋朝初年的制度，州一级设刺史，由朝廷任命，除此之外还设有长史、司马、录事参军事、功曹、户曹参军事等职，一般由朝廷任命，除此之外，还设有典签、郡正、主簿、西曹书佐、祭酒从事、部郡从事、仓督、市令等吏员，一般由刺史直接聘用。在郡一级，郡太守、郡丞、郡尉一般由朝廷任命，还设有主簿、县正、功曹、主簿、西曹以及金、户、兵、法、士诸曹等吏员， 一般由郡太守聘用。县一级，县令或县长以及县丞、县尉一般由朝廷任命，县令或县长以下的功曹、令史、狱掾、仓吏、治狱吏等佐官一般由县令或县长聘用。
隋朝初年，对州、郡、县三级实行等级管理，从上上至下下分为9个等级，按等级不同分别核定官吏编制。在州一级，上上州编制为323人，上中州为311人，下下州156人；在郡一级，上上郡编制为146人，上中郡为141人，下下郡97人；在县一级，上上县编制为99人，上中县为95人，下下县47 人。一个平均不到2万人的郡，如果按辖有2个县计算，就有1个100 多人的“郡级班子”和2个数十人的“县级班子”，官吏总数多达200多人，这还不算县以下众多的乡正、里长等乡里吏员。州、郡、县如此之多，地方官吏设置如此之滥，形成了“民少官多、十羊九牧”的局面，极大地增加了国家的财政负担。《隋书·杨尚希传》记载：“当今郡县，倍多于古。或地无百里，数县并置；或户不满千， 二郡分领，具寮以众，资费日多； 吏卒又倍，租调岁减。”
而且，除一部分重要官员由朝廷任命外，州、郡、县的长官可以自行聘用其它佐吏，虽然有朝廷设置的定额，但也极易产生用人上的不正之风和腐败现象，“认钱不认人”“认亲不认人”的现象难以避免，也容易使聘用者和受聘者之间结成政治和利益上的同盟，造成一些官员在地方上一言九鼎、尾大不掉的局面。
痛加裁撤
隋文帝杨坚是一位有雄才大略的皇帝，在完成军事统一的同时， 就在思考如何着手对当时存在的各种不合理制度进行改革，行政区划调整以及与此相关的人事制度改革成为优先方向。
开皇三年（583年），隋文帝本着“存要去闲，并小为大”的原则，下诏将郡一级行政单位撤销，结束了约400年来的州、郡、县三级制，不仅减掉了一级多余的“中间环节”，而且对州、县也进行了优化，使其数目有所减少。以后， 隋朝又将州改为郡， 恢复了秦朝实行的郡县制。据《隋书·地理志序》记载，改革前的隋朝初年全国共有241个州、680个郡和1524个县，到大业年间全国仅有190个郡和1255个县，行政区划设置趋于合理。
随着地方行政机构的大幅度减少，官吏人数也迅速下降。史书记载这场行政区划改革仅寥寥数语， 但可以想见其过程是何等惊心动魄！1000多个州、郡、县“班子” 几乎一夜之间裁撤，失去官位、失去权力，甚至失去稳定生活保障的官吏成千上万，肯定有大量的不理解、抵触甚至反抗，但这一切终究阻挡不了改革的大势，因为不改革就没有出路。
与这场行政区划改革相配套， 隋文帝还推出了一项用人制度上的改革，规定九品以上的地方官吏必须由吏部任免，实现了“吏部总州郡之权”的目标，从而“政决王朝”。唐人杜佑评价：“海内一命以上之官，州郡无复辟署矣！” 这是中国古代吏治方面的一大变革，结束了之前地方长官可以私聘佐吏的历史，为之后的唐宋各代所沿用。为扩大人才来源， 隋文帝还推出了另一项重大改革，就在撤郡的当年推出了科举取仕制度， 结束了魏晋以来以九品中正制为主导的选官制度，使朝廷能发现更多的人才。
九品以上地方官吏的任命权全部收归吏部后，隋文帝下诏对这些官员每年进行一次综合考核，根据考核结果决定其升迁罢免。《隋书》记载：“往者州唯置纲纪， 郡置守、丞，县置令而已。其馀具僚则长官自辟，受诏赴任，每州不过数十。今则不然，大小之官，悉由吏部，纤介之迹，皆属考功。”根据这项制度，州及之后改名的郡，其长官和主要属吏年终要到朝廷“上考课”，称为“朝集”，报告辖内一年的工作。开皇十五年（595年），隋文帝“诏文武官以四考受代”，所谓“四考”，指“一年一小考，三年一大考”，通过强化考核，进一步加强了对地方官吏的管理，强化了中央集权。