本刊记者 张菀航
2008年，中国的改革开放走过30个年头，从温饱难继到总体小康的历史跃迁振奋人心。
其间，农村绝对贫困人口数量从2.5亿下降到1479万，粮食总产量在2007年达到10032亿斤，较1978 年提升65%。乡镇企业的异军突起与小城镇发展相得益彰，中国特色城镇化与新农村建设双轮驱动渐入佳境。
我国农村居民人均纯收入也已实现连续多年的快速增长，而在 2007年创下1985年以来涨幅新高的同时，城乡居民收入比却扩大到了3.33∶1，绝对差距达9646元，成为改革开放以来差值最大的年份。
看似矛盾的数据表象，将城乡分割的二元经济社会问题推向更紧迫的改革日程之上。正如十七大报告中所强调的，“解决‘三农’问题必须统筹城乡经济社会发展”。在2008年召开的党的十七届三中全会上，审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》又为新一阶段把握方位、廓清思路，提出了纲领性的部署，“以工促农、以城带乡”的政策空间不断延展丰富。
在二元分割的矛盾交织中寻找突围出路，2008和2009年连续两份中央一号文件致力于加强农业基础和补齐民生短板的改革侧重，正是对准“农业弱质、农民弱势”的最现实困境，给予最直接的改革回应，城乡一体化的崭新愿景也随之愈加具象和真切。
强基础：夯实夯牢农业基本盘
在我国，农业基础较为薄弱， 既是多年沉淀待解的老问题，也正承接着整个现代化进程中不断抛出的新变量。
“要加大统筹城乡发展力度， 巩固完善强化支农惠农政策，加大投入，集中力量办成几件大事。走中国特色农业现代化道路，关键是加强农业基础建设和农村的各项基础性工作。”2007年底召开的中央经济工作会议上如是强调。
梳理过去五年的“三农”实绩，2008年的政府工作报告总结道，“我们从加强农业基础入手， 把促进粮食增产和农民增收作为首要任务，在制度、政策和投入方面采取一系列重大举措”。
中国宏观经济研究院社会发展研究所社会政策室副主任魏国学在接受《中国发展观察》采访时回顾说，2003—2007年，中央预算内和国债投资中用于农村建设的总量超过3000亿元，用于农村建设的投资占当年中央政府投资总规模的比重，由2003年的36%提高到了2007 年的约48%。农民收入低迷徘徊的局面得到扭转，2004—2007年农民人均纯收入增速都超过6%，也在一定程度上促进了农民消费方式的转变和生活水平的实质提升。同时， 粮食产量实现连续4年增长，总产量超过1万亿斤，粮食供求紧平衡的压力得到缓解。
新世纪以来，2004—2007年连续颁布的4个中央一号文件，分别以促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业为突破点，为新时期农业“强基础”的基本思路和政策体系提供了生动的实践支撑。
中国农业大学人文与发展学院发展管理系主任、教授唐丽霞在接受《中国发展观察》采访时分析， “具体看，2004年文件中提出了对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机补贴的‘三项补贴’，深化粮食流通体制改革，降低农业税负等直接有效的促进农民增收措施； 2005年旨在解决农业投入不足、基础脆弱等问题；2006年要求加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，提出全面取消农业税；2007年推进现代农业，强调把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，要求在全国建立农村最低生活保障制度。连续四年中央一号文件的核心原则就是多予、少取、放活，在一定程度上缓解了长期困扰乡村发展的一系列问题，为后来的‘三农’改革奠定了基础。”
但需要正视的是，在经济转轨和社会转型加速、利益格局深刻调整的背景下，正如时任总理温家宝在作2008年政府工作报告时所坦言的，“农业基础仍然薄弱，农业稳定发展和农民持续增收难度加大， 城乡、区域发展差距扩大的趋势尚未扭转。”
基于此，2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，对加强农业基础建设作出了新的部署，正是切中了当时三农改革之需。
中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员刘合光在接受《中国发展观察》采访时表示，该文件既贯彻了党的十七大精神，又深化了2007年中央一号文件关于把发展现代农业作为新农村建设首要任务的要求，同时也贯彻了中央经济工作会议关于突出加强农业基础建设、提高农业综合生产能力、拓宽农民增收渠道、着力解决农村民生问题、扎实地推进社会主义新农村建设的要求。
文件敏锐把握到了一系列新情况和新变化。魏国学认为，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化走向深入，农业资源环境和市场约束变强，农产品贸易竞争加剧，农业比较效益下降，农村生产要素外流加剧，农村社会结构也发生重要变化。挑战也随之而来，具体表现在农产品供求平衡难度逐渐变大，缩小城乡差距任务加重，农村社会管理和利益协调问题愈加突出，农业生产性基础设施投入难以适应需求，农民增收持续承压。
应势破局，抓好农田水利建设成为当时夯实农业生产基础的一大关键。接受《中国发展观察》采访时，中国人民大学农业与农村发展学院副教授辛毅举例道，2008年的中央一号文件中提出的针对性要求包括，一是狠抓小型农田水利建设，抓紧编制和完善县级农田水利建设规划，整体推进农田水利工程建设和管理。二是大力发展节水灌溉，力争到2020 年基本完成大型灌区续建配套与节水改造任务。三是抓紧实施病险水库除险加固，健全责任制。四是加强耕地保护和土壤改良，重点支持基本农田整理、灾毁复垦和耕地质量建设；加快沃土工程实施步伐， 扩大测土配方施肥规模。五是加快推进农业机械化，加快推进粮食作物生产全程机械化，稳步发展经济作物和养殖业机械化。六是继续加强农业生态环境建设，深入实施天然林保护、退耕还林等重点生态工程。建立健全森林、草原和水土保持生态效益补偿制度；继续推进山区综合开发，促进林业产业发展； 加强农村节能减排工作，鼓励发展循环农业。
此外，辛毅谈及文件中围绕基础建设的重点工作还涉及加快推进农业科技研发和推广应用、建立健全动植物疫病防控体系、大力培养农村实用人才、积极发展农民专业合作社、加强农村市场体系建设和积极推进农村信息化，等等。
在魏国学看来，强基础的最直接举措，无疑需要更多“加大投入力度”的积极安排。在2008年的中央一号文件中确有不少体现，比如大幅度增加中央和省级小型农田水利工程建设补助专项资金，将大中型灌区末级渠系改造和小型排涝设施建设纳入补助范围。继续把大型灌区节水改造作为农业固定资产投资重点，增加农业综合开发的节水改造资金投入。同时，还要求大幅度增加病险水库除险加固资金投入，加大中低产田改造的投入力度。
而支农投入的最终归宿在于用之有道、落地生根。文件中对此特别强调了三个“坚持”和三个“明显高于”，即“坚持并落实工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于其财政经常性收入增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。2008年，财政支农投入的增量要明显高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年，政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。”此外，继2007年一号文件之后，2008年的文件中又一次明确提出要加快农业投入立法进程，以期在涉农投资方面，由政策促进转化为立法保障和规制，进一步健全国家农业支持保护体系。
“强基础、稳大局”的信号还在持续释放。2009年2月1日，以《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》为题的中央一号文件正式对外发布。“2009年可能是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年， 也是巩固发展农业农村好形势极为艰巨的一年。”基于对时局的冷静判断，“促进农业稳定发展”被推向改革议题的中心。
具体看，除了对劳动力、耕地、科技、农田水利和设施装备等要素方面作出了更为细化的政策安排，2009 年中央一号文件还进一步强调要坚持稳定完善农村基本经营制度。
刘合光表示，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是1978年以来农村改革最重要的制度性成果。农村基本经营制度是农村稳定发展的基础，必须坚持。完善农村基本经营制度、深化农村改革，是激发农民创造活力和农业农村发展动力的关键一招。
时任中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任的陈锡文在文件发布次日举行的新闻背景吹风会上介绍， “文件强调要落实和保障农民的土地权益，重点做好两方面工作， 即对集体所有土地的所有权进一步界定清楚，并且保障其权益；对承包地地块的确权、登记和颁证工作。”可以看出，保持农村土地制度的稳定性成为了当时突出重要的政策考量。
此外，继上年6月《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》发布后，2009年一号文件重提要用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革任务。而“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”的重要表述，也是继十七届三中全会之后，对中央一号文件相关内容的再补充。
加大农业投入、优化产业布局，兴水利、调结构、抓落实，强农惠农的改革思路从顶层决策到真正汇入到田间地头，有赖于各环节的联结畅通，从而更大程度夯实夯牢农业“基本盘”。
在当时，强化国家农业基础的长效机制还有待进一步构建完善， 相关专家强调了机制确立的必要性，指出“这将更大程度助益国家对农业长期投入的稳定增长和有效利用，确保农业资源得到合理有效配置，确保农民生产积极性受到有效保护。”
重民生：惠农增收是根本落脚点
将统筹城乡的立足点置于普惠民生之上，致力资源要素向农村流动、公共财政向农村倾斜、社会保障向农村覆盖、公共服务向农村延伸的综合改革，正层层深入。
“保障和改善民生，重点难点在农民。”2009年中央一号文件对于城乡统筹任务的清醒判断，直指农村民生改革事业的艰巨和紧迫性。相关统计显示，在当时，我国农村仍有２亿多人口饮水不安全，6000多个乡镇、６万多个建制村不通公路， 6000多万个宜建沼气的农户未建沼气，110万户、500万人口无电，2000 万个农户仍住土坯房和茅草房，农村人均占有的公共卫生资源不及城镇的七分之一，农村人均占有的教育资源不及城镇的五分之一。
不难发现，自2008年开始， 中央一号文件谈及民生的改革内容开始更趋明确和全面。唐丽霞梳理道，其具体的措施包括：第一，促进发展要素从城市向乡村流动，包括资金、技术和人才等；第二，加大对农村地区基础设施建设的投入， 明确各地要把乡村基础设施建设与维护纳入到预算安排的城市维护建设支出中，同时明确要把更多的政府土地出让收入用于农村建设。第三，支持面向农村和农业发展的教育事业，发展城乡一体化的中等职业教育以及支持高等学校设置和强化农林水类专业。第四，提高农村基本公共服务水平，在义务教育、医疗、社会保障、扶贫以及乡村文化建设等方面加强对农村的投入。第五，在交通联结方面，推进农村客运网络化和线路公交化改造，方便城乡之间的人员往来和流动。第六，促进农村社会治理职能的上移，优先在城市郊区开展农村社区建设实验工作等。
直面进城农民工身份认同焦虑问题和社会保障缺失，2008年中央一号文件提出，“要建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。”魏国学进而表示，为推动农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的就业权利， 文件要求加快大中城市户籍制度改革，探索农民工登记为城市居民的办法。
2009年的中央一号文件更进一步凸显民生指向，“重民生”出现在了全年农业农村工作的总体要求中。在魏国学看来，第一大亮点就是农村民生建设投入力度加大。文件指出，将每年解决农村饮水安全的农民从3000万人提升到6000万人，要实现城乡用电同网同价， 按照每年解决400万—600万农民家庭使用沼气的标准加大中央财政投入，明确提出发展农村信息化，开始重视国有林区、垦区内棚户区的改造。
第二大亮点是全面推动农村社会事业的发展，涉及提高农村学校公用经费和家庭经济困难寄宿生补助标准，改善农村教师待遇，对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费。加强县、乡、村医疗卫生公共服务体系建设，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度，提高农村低保标准和补助水平。
文件中还特别提醒，“在当前农民工就业形势严峻的情况下，保持农民收入较快增长的制约更加突出。”据农业部此前的一项抽样调查显示，当年有38.5％的农民工选择春节前返乡，其中回家探亲的比重为60.4％，另外39.6％则是因失业或暂未找到工作而返乡。可以推断，在当时1.3亿外出就业农民工中，已有15.3％，即2000万左右的农民工属于失业或待业状态。
早在上年的12月，国务院办公厅便就此专门发布了《关于切实做好当前农民工工作的通知》， 要求各地切实保障外出农民工的土地保障权益；采取一系列支持和补贴的办法，帮助农民工回乡以后自己创业；鼓励城市和沿海发达地区的企业尽可能不解雇或者少解雇农民工等。
也基于此，在随后发布的2009 年中央一号文件中，保就业的政策取向更加坚定。“就业是最大的民生。”魏国学分析道，在全球金融危机的冲击下，当时我国部分外向型企业特别是劳动密集型企业被迫倒闭，农民工就业受到严重影响。文件及时给予政策支持，如城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位要尽量多使用农民工，采取以工代赈等方式引导农民参与农业农村基础设施建设。此外，还要大规模开展针对性、实用性强的农民工技能培训。
从“进一步促进农业发展农民增收”到“促进农业稳定发展农民持续增收”，连续两年中央一号文件的主题均将增收作为了改革的落脚点，这也是继2004年一号文件（《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》）之后，对农民增收诉求的再聚焦。
2004年中央一号文件的提出具有里程碑意义。唐丽霞回顾道， 农民收入长期增长乏力，城乡居民收入差距拉大，是当时中国经济社会发展面临的重大挑战，因此2004 年中央一号文件将落脚点放在了农民增收上，补贴政策、减免农业税费、构建农村社会保障网络等改革尝试取得了良好成效。在2004年之后，我国农村居民人均纯收入呈现出较快的增长趋势，增长速度也开始明显高于城市居民。但在随后的2008年和2009年，农民工“返乡潮”愈演愈烈，加之此前的一系列政策效益在逐渐减弱，增收难题再次变得棘手。
魏国学同样认为，从当时的形势看，农业比较效益下降，随着国际金融危机的蔓延，我国经济发展面临较大困难，农民工就业问题日趋严峻，缩小城乡居民收入差距的状况不容乐观，将改革重点放在农民增收上，是对阶段性突出问题的及时回应。
在2009年中央一号文件中，除了通过促就业以提高农民的工资性收入之外，文件还涉及多渠道的增收安排，例如提高农产品最低收购保护价，增加对农民的直接补贴和扩大农业生产机械购置补贴，通过降低农业生产成本和提高农产品收益的“一降一升”机制来提高农民的经营性收入。又如，通过完善土地流转服务体系，建立健全土地承包经营权流转市场，增加农民财产性收入。同时，加大农村低保的覆盖范围和提升补助标准以及不断完善新型农村养老保险等措施，构建起农民生计安全网，提升了农民的转移性收入。
“政策目标重新锁定农民增收， 主要目的就是为了进一步保持农民收入增长的积极势头，促进城乡均衡发展，这也说明了农民收入问题一直是我国农业农村发展政策最核心和最优先的关注点。”唐丽霞说。
从长远看，促进农民增加收入， 有利于激发农民生产积极性，对保障国家粮食安全、提高农业质量效益和竞争力意义重大，对我国工业化、城镇化发展意义重大。魏国学还表示， 增加农民收入有力地支撑了农村消费增长，扩大了内需增长空间，促进了农村经济的全面发展，保障了农民安居乐业、农村和谐稳定。
聚合力：始终把握“三农”工作主动权
“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，用三个“仍然”、三个“最需要”，为三农改革发展前路划定了攻坚克难的主基调。
破局城乡二元结构困境依旧是不容回避的时代命题。唐丽霞说， 这一阶段着眼于城乡一体化发展的诸多政策利好相继释出，集中于城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理等方面，致力城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以城带乡、城乡一体的新型城乡关系。
自新世纪初以来，“三农”作为全党工作“重中之重”的地位不断强化。“三农”问题解决得好不好，关系到农民切身利益，关系到党领导社会主义新农村建设的伟大进程。
两年的中央一号文件都明确提出了要加强和改善党的领导，这是我国做好“三农”工作的重要制度性保障。唐丽霞说， 加强基层党组织的建设，通过选好基层干部、选派大学生到村任职、建立有效的考评机制以及为基层干部提供上升空间和职务发展空间，为乡村和农业发展提供了组织保障和人才保障，都为日后全面推进乡村振兴战略的组织振兴和人才振兴工作奠定了基础。
文件强调要“牢牢把握‘三农’工作主动权”。魏国学对此表示，应紧紧围绕推动科学发展、促进社会和谐的总要求，确保把党的各项农村政策落到实处。2008年中央一号文件提出，要增强全党同志做好“三农”工作的自觉性和主动性。当前和今后一个时期，各级党委、政府要把发展农业生产、促进农民增收、保障农产品供给、稳定市场物价作为关系全局的大事来抓，认真落实中央各项强农惠农政策，在工作安排、财力分配、干部配备上，切实体现“重中之重”的要求。2009年一号文件进一步细化了政策安排，提出开展农村基层深入学习实践科学发展观活动，扩大党在农村的组织覆盖和工作覆盖， 建立健全城乡一体党员动态管理机制，完善村党组织“两推一选”、村委会直选的制度和办法，加强农村党风廉政建设，加强农村民主法制建设和精神文明建设，深入推进政务公开、村务公开和党务公开。
正如十七届三中全会在谋划到2020年我国农村改革发展总体部署时所强调的，“必须坚持党管农村工作，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。坚持一切从实际出发，坚持党在农村的基本政策，加强农村基层组织和基层政权建设， 完善党管农村工作体制机制和方式方法，保持党同农民群众的血肉联系，巩固党在农村的执政基础，形成推进农村改革发展强大合力。”
“历年的中央一号文件都将‘三农’作为党的工作重心，予以高度重视、顶格筹划，将改革作为激发农民活力和农业发展动力的关键举措，持续探索推进。”刘合光表示。
2008年和2009年两个中央一号文件，保持了对既有改革内容的衔接、巩固，也有新部署新安排。刘合光认为，文件中一系列改革尝试适应了时代发展的需要，发挥了“强基础、惠民生”的重要作用，在国际经济危机时期，为党和国家战胜困难、巩固全国经济社会发展形势赢得了战略主动，为保持经济社会平稳发展、维护社会和谐稳定奠定了战略基础，对后续推动三农改革发展下一程富有重要的启发意义。
刘合光进而表示，在2008年和2009年改革实践基础上，此后的中央一号文件也在持续重视土地承包经营权有序流转，丰富土地权能， 培育和发展新型农业经营主体，不断完善农业生产体系、经营体系和技术体系，统筹城乡发展的相关体制机制得以进一步健全，城乡协调、融合发展的新动能得以激活并逐步迈向新阶段。
