李发戈
城市群是一种跨区域合作模式。城市群建设涉及规模巨大的空间、人口和产业，不同的需求及多元利益主体和利益诉求的存在，决定了城市群内部各城市在城市群建设中的关系，既不是一种单纯的合作关系，也不是一种简单的竞争关系，而是一种竞争与合作并存的复杂关系。正确把握和处理城市群内部各城市之间的竞合关系，集中精力办好各城市自己的事情，同心合力办好合作的事情，对于促进城市群统筹发展、协调发展、一体化发展具有重要的意义和作用。
合作关系是城市群建设中的主要关系、主流关系
城市群建设为城市群内各城市带来了重大的发展机遇，也为城市群内各城市的合作提供了新的契机。城市群内各城市在城市群建设中既有着共同的目标，也有着共同的需求和共同的利益。围绕共同的目标和需求加强合作，能够进一步增进彼此利益，促进彼此联动发展。
（一）加强城市群内各城市合作是中央对区域发展的期待和要求
从“十一五”起，国家就提出要把城市群作为推进城镇化的主体形态。经过10多年的发展， 我国已基本上形成了“ 1 9+2 ” 城市群分布格局，这些高度城市化的区域人口数量多、人才聚集密、产业基础好、创新能力强、开放程度高、发展潜力大，是全国经济和人口承载能力最强的优势区域，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。自城市群发展纳入国家区域发展战略后，中央就一直把城市群作为一个重要的区域整体来看待，并对城市群在国家总体战略布局中发挥好更大的作用寄予厚望。贯彻落实中央的决策部署，需要城市群内各城市从国家战略出发，通过规划、建设、管理、服务等“一盘棋”谋划、一体化推进， 推动城市群空间布局整体优化、功能体系整体完善、发展能级整体提升，形成多极驱动、全域共兴的协同发展新格局。
（二）城市群内省域之间、各城市之间联系紧密，有着合作的基础和传统
我国城市群主要是在行政力量推动下进行规划和建设的，但城市群作为城市发展高级阶段的空间组织形式，本身也是区域城市地理与经济自然演化的结果， 即随着经济社会的发展，一定区域内必然会出现由众多城市组成的城市群。城市群内各城市之间不仅地理相邻，而且文化相通， 人员往来和经济联系密切，合作具备深厚的文化、社会和经济基础。以成渝城市群为例， 2 0 1 8 年，四川企业入渝投资、重庆企业入川投资分别占两省市引进国内省外资金总额的16%和19%。近年来， 随着互联网、高速公路、高铁等基础设施的加快建设，城市群内各城市之间人流、物流、资金流、信息流等流动进一步频繁， 行政区经济开始逐渐向城市群经济转变，产业、科技、文化等联系更加密切，经济上互为市场的趋势越发明显。城市群建设上升为国家战略，为城市群内各城市合作提供了新的强大的动力源，势必将各城市之间的合作推向高位实施、全面深化的新阶段。
（三）合作有利于城市群内各城市实现资源共享、优势互补
城市群内部各城市尽管存在规模等级，但每个城市也各有自己的优势。极核城市、中心城市的优势主要体现在完善的基础设施、强大的城市功能和由此带来的要素和产业集聚上，而中小城市的优势则主要体现在丰富的自然资源、生态资源、劳动力资源和作为经济腹地的发展空间上。在单体城市发展模式下，不仅单个城市的优势难以惠及其他城市，城市单独行动也很少能获得共同利益。随着城市群内单体城市向网络城市发展，原有的单体城市不再孤立存在，各城市空间上的联系更加密切，经济增长的空间溢出效应得到进一步强化，单个城市的优势也逐渐让其他城市受益。当前， 城市群内各城市都制定了自己的发展战略，借助城市群建设，通过共享、互补、借用、联动等方式加强合作，优化人口、产业布局和要素资源配置，必将加快补齐各自的发展短板，积蓄起各自的发展后劲。
（四）合作有利于城市群内部各城市提升城市发展能级和位势
我国城市群总体上还处于发育期， 城市群发展水平参差不齐，其内部各城市之间的发展也存在较大的差距。一些城市群不仅中小城市综合实力弱，能级量级不足，即便是极核城市、中心城市也存在集聚力、辐射力和影响力不强的问题。城市群在形态上具有“组团发展”、功能上具有“错位互补”的特征，城市群内各城市正是通过这种“ 组团发展” 和“错位互补”来实现空间融合和产业融合，并进而实现要素升级和产业升级的。在城市共生时代，需要城市群内部各城市着眼于区域一体化发展，共同推进基础设施建设、产业培育、科技创新、生态环境保护、营商环境优化和公共服务供给，共同完善成本分担和利益共享机制，才能有效集聚人才、技术、资本、信息、数据等要素，释放场景、制度、文化等潜能，城市的整体实力、能级和位势也才能不断得到提升。
城市群建设中各城市客观上存在竞争关系
市场经济条件下的区域关系不是事先规划好的区域关系，而是在市场机制作用下形成的区域关系，这种关系既包括了合作关系，也包括了竞争关系乃至于冲突关系。城市群内部城市间关系的主流虽然表现为合作关系，但这并不表明各城市之间就没有竞争。各城市围绕经济发展的竞争是城市群内部各城市产业结构转型升级和经济质量提升的必然结果，同时也是一种常态现象。
（一）城市群内部各城市之间的竞争主要是市场竞争
竞争是市场经济的特点和规律，即使在一个经济体内部，也存在企业之间、行业之间和产业之间的竞争。城市群内部各城市企业、行业和产业之间的竞争， 既表现在机械制造、食品饮料、服装纺织等传统产业上，也表现在电子信息、生物技术、新能源、新材料、高端装备制造等高新技术产业和战略性新兴产业上；既在产品和服务方面竞争，也在产业链和供应链上竞争；既有以争夺产品市场为主的直接竞争，也有针对人才、技术、信息等资源的间接竞争。随着城市群内部各城市产业结构调整和升级，城市之间的市场竞争也将会更加激烈。城市群建设虽然要求各城市加强合作，做好产业发展规划，但区域分工和发展更多的是市场机制作用的结果，不可能单纯依靠规划和行政手段做到完全协调，更不可能因为分工就会消除由市场内生出的竞争。
（二）城市群内部各城市政府之间也存在一定的竞争
区域既是一个生产管理单元，又是一个有着具体利益的综合主体。而地方政府则既是区域的建设者、发展者、治理者，同时也是区域利益的代表。区域利益再加上发展需求和绩效考核驱动，地区之间、城市之间以及代表地区和城市的政府之间必然会出现竞争。同为长三角城市群， 上海、江苏、浙江之间有竞争； 同一个行政区内，南京和苏州、杭州和宁波也存在竞争。城市群作为一个区域，有自己的整体利益和共同利益，但城市群在行政上又分属不同的行政辖区， 各城市又存在事实上的局部利益和个体利益， 城市群内部各城市都有抢抓发展机遇、加快自身发展的强烈愿望和诉求。多年以来，在城市群内部各城市围绕招商引资和产业发展等方面实际上也一直在明里暗里竞争。未来随着城市群内产业转移和人口迁移内部化节奏的加快，城市群内部各城市政府间的竞争也将会越来越表面化。
（三）有序的、良性的竞争能够促进城市群内部各城市竞相发展
区域之间无论是市场竞争还是政府间的竞争，并不必然带来矛盾和冲突， 竞争也不是不顾大局、缺乏理性的行为，更不是矛盾和冲突本身。城市群内部各城市不是有没有竞争、要不要竞争的问题，而是如何通过有序竞争、良性竞争来避免无序竞争和恶性竞争的问题。城市群内部各城市的竞争关系尽管比较复杂，但总体上看，在没有地方保护和市场分割的情况下，各城市的竞争还是属于发展中的合作性竞争—“兄弟式的竞争关系”。当然，在个别地方、个别领域，城市之间也不同程度存在着竞争失序的情况。有序竞争、良性竞争不仅可以促进城市群内部各城市产业自然分工和经济可持续增长，而且可以激发市场组织和政府组织的创新创造激情； 而无序竞争、恶性竞争则有可能会造成各城市重复建设、资源浪费的后果。
（四）城市群内部各城市产业同构并没有达到恶性竞争的程度
产业分工是建立在市场竞争基础之上的一种复杂的市场秩序的结果。在市场经济条件下，产业结构相同是一种正常的市场现象， 正是因为产业结构相同相似，才有了产业集聚集群和产业规模。当然，产业同构过度，也会造成产业和地区之间的恶性竞争。如果按照统计年鉴中的产业统计口径来测算，城市群内部各城市的产业相似系数的确会比较高，即便是在电子信息、生物医药、高端装备制造等新兴产业方面也存在趋同现象。但实际情况却并非如此，一方面，产业分工更加细化，产业内部结构更加复杂化。以一些城市的主导产业电子信息产业为例，就包括了电子、通信、光电、数码电子、集成电路、计算机、软件、信息技术、信息网络、液晶显示等行业。另一方面，企业之间的贸易也不再只是初级产品的贸易和制成品的贸易，而是越来越多的零部件、元器件、专业性加工服务之间的贸易。目前， 城市群内部各城市的产业规模都还不大。以成渝城市群中的两大极核城市重庆和成都为例，两地都还没有一个上万亿级的产业， 成都所在的四川省的电子信息产业在2019年才突破1万亿元。所以，城市群内部各城市还需要联手做大做强，具有区域带动力和国际竞争力的超级产业集群。
在合作中开展竞争，在竞争中开展合作
竞争与合作是区域和城市间普遍存在的关系。在城市群建设中，各城市既不能因为合作而回避竞争，也不能因为竞争而影响合作。要按照主动合作、积极竞争的原则，处理好相互之间统与分的关系、进与退的关系、赢与输的关系，努力把城市群建设成为所在区域经济增长的新高地。
（一）共同争取国家在政策、项目和平台上的支持
作为国家区域发展战略，近年来，国家对城市群建设作出了一系列战略部署。截至2019年底，国家已发布11个城市群规划，城市群带动区域发展，推动区域板块之间融合的作用开始逐渐显现。但我国城市群除长三角、珠三角、京津冀三大城市群外，其他城市群由于底子薄、基础弱、历史欠账多，城市群建设还需要得到国家的大力支持。城市群内部各城市除可联手向国家争取相关政策外，还可聚焦重点区域和重点领域，共同谋划一批诸如航空、高铁、轨道、能源、5G通信等重大基础设施项目和大数据、人工智能等重大产业项目以及国家综合性科学中心、大科学装置、国家级重点实验室等重大技术平台，并共同向国家争取把这些项目和平台纳入国家区域发展战略布局，在城市群尽快落地，夯实城市群建设和发展的基础。
（二）扩大合作领域，提升合作层次和水平
国家实施城市群战略的一个重要目标就是打破行政区划，推动城市群内部各城市一体化发展。各城市群建设启动以来，城市群内部各城市签署了一系列合作协议， 并在交通、文化、旅游、政务服务和一些产业项目上进行了对接。但总体上看，城市群内部各城市之间的合作还没有取得突破性进展和实质性成效。另外，受行政级别影响，城市群内部各地级市、区（市）县和直辖市、副省级城市、省会城市各部门、区县的合作渠道也还不畅通。城市群内部各城市要以城市群建设国家战略为契机，着眼于互利共赢，切实消除行政藩篱， 加强全方位、多层次、高水平的合作。当前，要着重抓好产业体系、交通运输体系和物流体系建设合作，共同构建大产业、细分工的区域产业发展高地和互联互通的综合交通运输枢纽，形成相互借力、相互依托、相互融合的现代产业体系和对内对外协同开放的交通大通道。
（三）建立防范和化解恶性竞争的合作机制
区域及地方政府之间是否存在稳定的、制度化的合作机制以及这些机制能否常态化有效运转直接影响到区域合作的效率和实现程度。目前，城市群内部各城市之间制度化合作的水平还比较低，合作更多的是靠缺乏法律效力的合作协议和相关领导的承诺来保障。城市群内部各城市要尽快建立并逐步完善相关利益分享与调节机制，尽可能减少利益冲突和无序竞争、恶性竞争给合作带来的伤害。省际层面，要在现有的协调会议、联合办公室等合作机构的基础上，建立制度化的议事和决策机制，并设立各种专业委员会和工作小组开展日常工作，协调解决合作中带有全局性和普遍性的问题和矛盾。省级部门、地市及区县层面，以召开联席会议为主， 协调解决与各自合作相关的一些具体问题和矛盾。鼓励、支持市场主体建立区域性联合商会和行业协会，通过公约、协商、谈判等方式自行解决企业、行业、产业争端。
（四）从“硬竞争”走向“软竞争”
区域和地方政府间的“硬竞争”主要表现在围绕成本而进行的土地、税收、财政补贴、环境标准等政策竞争上，而“软竞争”则主要表现在围绕发展而进行的公共产品、营商环境、制度体系等服务竞争上。现阶段，城市群内部各城市的竞争还以“硬竞争”居多，如果管控不当，这种竞争极易引发无底线的恶性竞争。随着经济发展由要素驱动转向创新驱动，城市群内部各城市也要逐步转变竞争重点和方向， 更多地通过“软竞争”来提升治理能力和治理水平。要把提高公共服务水平、营造良好的营商环境、建立公平的制度规则作为推动高质量发展的主要抓手，在发挥好奖励性政策、保障性政策作用的同时，强化发展性政策的激励功能；要通过培育自己的新赛道、新业态、新模式、新场景、新动能来进行错位竞争，实现错位发展，优势互补。
作者单位：成都市委党校（成都行政学院）领导科学教研部