本刊记者 张菀航
2014年，我国经济增速换挡进入“新常态”。习近平总书记当年在河南考察时首次明确这一重大论断， 指出“我国发展仍处于重要战略机遇期”，要“从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态”。
2014年，是全面深化改革的“元年”。随着党的十八大和十八届三中全会对全面深化改革作出系统部署，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作为新时代改革再出发的顶层设计，从15个领域、336项重点任务启程，其涉及范围之广、魄力之大，被国际社会誉为“30 年来中国最具雄心的改革计划”。
全面深改正是新常态之下的厚积薄发，沉淀的是改革动力，蓄积的是创新势能。
2014年伊始，深化改革的号角即在“三农”领域吹响。中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》正式对外发布。随后在2015年，中央再次通过一号文件谋定“加大改革创新力度加快农业现代化建设”的主线，延续深改思路。
做强农业：将粮食安全提升到国家战略高度
实际上，农业作为国民经济最基础、重要的组成，不免要先于其他行业直面新常态、且主动适应新常态，而这一进程叠加农业自身趋势性变化，无疑将承接更复杂的改革变量。
粮食安全问题首当其冲最先受到关注。2013年12月召开的中央经济工作会议，将“切实保障国家粮食安全”列为2014年六大任务之首，史无前例的政策聚焦进一步提示着我国粮食供需脆弱平衡的现实。
据国家统计局发布公告显示， 2013年我国粮食总产量达60193.5万吨，同比增长2.1%，实现了振奋人心的“十连增”。
“创历史新高的同时，也意味着我国6亿吨粮食生产能力初步实现。”中国农业大学经济管理学院教授、东亚农业农村发展研究中心主任朱俊峰在接受《中国发展观察》采访时表示，“十连增”的好形势下，也应注意到，当时阶段已有多数年份的粮食需求大于供给，粮食进口量不断攀升，水稻、小麦和玉米三大谷物净进口逐渐常态化，粮食结构性短缺的矛盾凸显。
据统计，2012年我国净进口粮食规模较2010年增加了490%，2013 年全年净进口粮食规模达8402.1万吨，同比上涨8.4%。
2012年以后，中国已经超过美国成为全球最大的农产品进口国。接受《中国发展观察》采访的中国社会科学院农村发展研究所农产品贸易与政策研究室主任、研究员胡冰川表示，在中国加入WTO之后的短短十余年间，农业生产和资源利用发生了巨大变化，从农业资源输出国转变为全球最大的农业资源输入国。2013年，我国农产品贸易逆差为510.4亿美元，特别值得提出的是，当年的大豆进口量已达6228万吨，同比增长13.6%；食用植物油进口量达960万吨，同比增长23.1%； 此外，水果、畜产品也均呈现两位数的增长。
当时可以预见的是，粮食安全的高压力与部分主要农产品高进口将长期并存。这归因于大宗农产品国内外价格倒挂，部分已冲破“天花板”，而农产品的成本“地板”同样在刚性抬升中，二者合力挤压下的农业生产空间越来越小。此外，农业补贴日益逼近我国入世承诺的“黄箱”上限，农业资源环境约束趋紧的“红灯”也已亮起。
“应势破局的思路，是一方面加强对国际农产品市场的统筹利用，具备开放的灵活性；另一方面也将更多立足于国内生产，积极构建新形势下的国家粮食安全战略。”胡冰川说。
对此，2014年中央一号文件提出“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”，并进一步强调，把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针。
“中央层面基于世情国情农情再度敲响粮食安全的警钟，将粮食安全提升到了国家战略的高度。” 朱俊峰说，文件明确提出，“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，具有高度的前瞻性和引领性。新战略的核心是立足国内基本解决人民的吃饭问题，国人的饭碗要端在自己手里，同时饭碗装的主要是中国粮。面对新形势、新变化，必须合理配置资源，新战略鼓励集中力量把最基本、最重要的谷物和口粮保住。适度进口则是在开放的环境下，更好地统筹国际国内两个市场两种资源，更加积极地利用好国际粮食市场和农业资源，从而有效调剂和补充国内粮食供给。同时， 要继续通过科技支撑和驱动，挖掘国内粮食产能和潜力，确保高基点上实现粮食生产新突破。
在保证供给数量安全的同时， 质量安全问题也得到了进一步正视。时任环保部部长周生贤曾在2011年10 月召开的十一届全国人大常委会第二十三次会议的正式报告中指出， 中国土壤环境质量总体不容乐观， 全国受污染的耕地约有1.5亿亩，占18亿亩耕地的8.3%。
朱俊峰说，近年来，食品安全事件频发并成为社会广泛关注的热点，突出表现在盲目追求产量而超量使用农药、化肥、兽药等农业投入品，工业“三废”和城市生活垃圾也对农产品生产环境带来直接或潜在威胁。
“长期以来，中国相当数量的农产品来自以小农户为代表的小规模经营主体，无论是生产规范、还是监管方式，都是比较粗放的。” 胡冰川认为，与此同时，随着收入水平提高，人们在实现农产品消费数量的基本满足以后，开始对农产品质量安全有了更高的要求，“吃饱”之后人们开始追求“吃好”。
朱俊峰表达了同样的观点， 他认为，理性审视农业发展面临的诸多挑战，以可持续的方式保障数量、质量双安全，必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转向数量质量效益并重，致力竞争力提升、农业科技创新、可持续的集约发展，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。
2014年中央一号文件的突出亮点之一便是“建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度”，文件强调要完善法律法规和标准体系，落实地方政府属地管理和生产经营主体责任。支持标准化生产、重点产品风险监测预警、食品追溯体系建设。相关要求在2015年的中央一号文件中又得以再补充和细化，其中建立全程可追溯、互联共享的农产品质量和食品安全信息平台被提上日程。
对此，中国农业大学人文与发展学院法学系教授、农业与农村法制研究中心主任任大鹏在接受《中国发展观察》采访时表示，在规范农产品和食品生产过程，确保消费者食品安全方面，连续两年中央一号文件对建立可追溯食品安全监管体系均提出了明确要求。食品的产业链、供应链、价值链都相对较长，食品安全风险暴露程度高，复杂的环节更容易形成责任规避， 因此要保障食品安全，必须将监管体系覆盖到食品生产的全部过程，加强追溯体系建设也就尤其重要。在中央一号文件的基础上， 2015年4 月24日，十二届全国人大会常委会第十四次会议修订的《中华人民共和国食品安全法》第四十二条对食品安全全程追溯制度做了明确规定，相关部门也随即制定了食用农产品和食品安全追溯体系的多项部门规章。
胡冰川说，《食品安全法》不仅明确了政府、企业等主体责任， 同时在整体上提高了违法行为的处罚标准。此后一系列法规、政策配套等又对相关领域作出进一步细致具体的规范，我国食品安全监管自此迈向了一个全新阶段。
从生产量的安全到供应能力的安全，从单纯的数量安全到数量质量双安全，从农业生态安全到高产高效与资源生态永续利用协调兼顾、农业可持续发展长效机制的构建，我国农业安全的涵义和边界也得以再定义与延伸。
富裕农民：挖掘农业内部和二三产业增收空间
2013年，我国农民增收实现了改革开放以来的首次“十连快”。据国家统计局数据，农村居民人均纯收入达到8896元，扣除价格因素实际增长9.3%，高出GDP实际增速1.6个百分点。
向好的改革实绩与氛围下，围绕农民增收，更多讨论依旧秉持着“喜忧参半”的审慎判断。
特别是将其置于更进阶的宏观改革议程中时，不论是实施扩大内需战略、跨越“中等收入陷阱”， 还是全面建设小康社会乃至实现共同富裕，农民增收总是最关键却也是最薄弱的一环。
在当时，城乡居民收入之比已实现连续4年下降，由2009年3.33∶1的历史最高点，降至2013年的3.03:1，但是从绝对差距来看，依旧呈逐年扩大态势。这期间，农民收入的不平衡性及不稳定性也日趋明显。
农民与土地间，有着天然紧密的利益联结。土地是他们“留下来”的底气，也是“走出去”的退路。土地增效，农民增收，而土地增效的前提是对土地权益的明确、赋予和根本保证。此前阶段，随着一系列土地改革积极信号的相继释出，全社会对于2014年中央一号文件能否给出明确指向、突破性部署，寄予期待。
“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场”，可以说，2014年中央一号文件中的相关政策表述，首次比较完整地体现出了“三权分置”的改革思想，并将其提上农村土地制度和产权法治建设的层面。
任大鹏认为，“三权分置”是继土地承包“两权分离”基础上的又一重大制度突破。在坚持土地集体所有不变的原则下，“三权分置”既强调土地承包关系的稳定，更突出土地经营权的搞活。从实践看，越来越多的农民进城务工有了稳定的收入来源，零散的小块承包土地大量闲置，而实施“三权分置”后， 可通过土地经营权流转、土地经营权入股等方式激活土地经营权流转市场，有利于土地集中到家庭农场、农民合作社或者农业企业中， 实现农业的适度规模经营，提高土地资源的利用效率，同时也为土地经营权融资担保和土地经营权的再流转等奠定了制度基础。
同年9月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上正式提出了农村土地“三权分置”， 定调农业农地经营制度改革。
随后在2015年的中央一号文件中，以创新驱动深化土改再次成为突出重要的政策考量。其中，集体经营性建设用地入市由2014年的“允许”变为“赋予”。“这意味着政策上的赋权，土地改革又向前迈进了一步。”朱俊峰说，农村集体经营性建设用地将与国有经营性建设用地在同一市场上进行出让、租赁、入股等，统一的使用管理制度也在逐步明确与完善中。
任大鹏认为，集体经营性建设用地入市改革，是盘活农村集体经营性建设用地，将各项建设形成的土地增值收益留给农民集体和集体成员，保护农村集体经济组织和农民权益的重要举措。贯彻2015年中央一号文件关于集体经营性建设用地的改革精神，同年，全国人大常委会发布决定，允许试点地区暂停有关法律的实施，为试点地区的集体经营性建设用地直接入市，实现与国有土地同地同权、同地同价， 提供了法律依据。
与此同时，土地承包经营权确权登记颁证工作也在抓紧抓实推进。2013年末的全国农业工作会议上，时任农业部部长韩长赋曾明确指出，农村土地承包经营权确权登记颁证在2014年要扩大试点范围。在试点基础上，争取在2015年全面推开，力争五年基本完成。
“事实上，在2002年的第一部《中华人民共和国农村土地承包法》颁布实施之前，部分地区就已根据法律规定开展了土地承包经营权的确权登记工作，在二轮土地延包过程中向承包农户颁发了土地承包经营权证书。但当时受技术条件和承包关系不够明确的影响， 确权工作相对粗糙，承包土地四至不清、权属不明、颁证率不高的情况较为普遍。法律实施后，尤其是2010年之后，按照中央统一部署， 部分地区重新开启了土地承包经营权确权登记颁证的试点。”任大鹏表示，在此基础上，2014和2015连续两年的中央一号文件，又进一步对全面推进相关工作提出了细化安排和要求。
任大鹏认为，土地承包经营权确权登记颁证的重要意义在于， 首先从法律层面看，颁发土地承包经营权证、林权证等证书，是实现物权公示公信原则的基本要求。土地承包经营权作为用益物权，需要体现物权稳定性和交易便捷性的特点。土地承包经营权的确权登记颁证，有利于明确承包方的权属边界和权利内容，有利于及时解决土地承包纠纷。其次从实践层面看，承包农民持有该证，意味着其享有的土地承包经营权能够得到法律的认可与保护，有利于农村土地承包关系的稳定，有利于鼓励农民在承包土地上的长期投入。再次，对土地流转的受让方而言，可以基于承包方持有该证确认农户土地承包经营权的合法性与有效性，进而保障土地流转关系的稳定性，有利于保护土地经营权人的信赖利益。
在当时，基于农用地“三权分置”创新性探索激活土地经营权的实践正走向深入。任大鹏表示， 对承包农户而言，实现土地经营权的基本方式包括租赁、入股或其他方式，在各种土地经营权让渡形式中，土地经营权入股更有利于承包农民以土地经营权公平分享产业链增值收益。2015年中央一号文件中“引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业”，就是通过政策宣讲、财政激励等手段，明确农民的土地经营权可以入股到合作社成为合作社成员，根据法律规定和合作社章程分享合作社的盈余；明确土地经营权可以入股到龙头企业，是将农民享有的土地经营权在合理作价的基础上，与龙头企业的货币出资、实物出资等形成合理的股权关系，农民依土地经营权所占比例分享龙头企业的利润。在农民收入来源不断丰富和收入结构日渐变化的背景下，土地经营权入股到合作社和龙头企业，是以土地经营权要素化形式保障农民土地收益的重要手段。随后，2017年的《农民专业合作社法》修订和2018年的《农村土地承包法》修正，均对土地经营权入股作出了更为明确的规定。
“可以说，在2014和2015连续两年中央一号文件的定调和指引下，我国农村土地制度改革致力于探索现行制度框架下土地要素进一步优化配置的可能性，加速提振了农业生产力，并更进一步释放出农村土地要素红利，拓展着农民增收空间。”胡冰川说。
在当时连续多年的农民收入构成中，不难看到，外出务工收入比重保持着大幅增长，而家庭经营收入确呈明显下降趋势。有分析认为，农民外出就业流动性大，财产性收入受多重因素制约，转移性收入占比较低， 仍是影响农民增收的重要因素。总体讲，广大农民收入水平仍旧处于低阶段、低水平、低基础之上。
具体看，2013年我国农民人均工资性收入为4025元，占人均纯收入的45.2%，首次超越家庭经营纯收入（占比42.6%）成为农民收入的主要来源。
农业内部与农村二三产业的增收空间还有望进一步打开，构建新型农业经营体系切中发展之需， 2014和2015年中央一号文件均对此作出重点规划，强调坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，鼓励发展规模适度的农户家庭农场，引导农民专业合作社拓宽服务领域。推进一二三产业融合发展，挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值，助力农业现代化。与此同时，采取财政扶持、税费优惠、信贷支持等措施，大力发展主体多元、形式多样、竞争充分的社会化服务，推行合作式、订单式、托管式等服务模式，扩大农业生产全程社会化服务试点范围等，以期进一步激发农业农村生产力和农民创造活力。
同时，保持农产品价格合理水平，也是保障农民收入的重要方面，完善农产品价格形成机制正是题中之义。2014年中央一号文件指出，要继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者， 切实保证农民收益。
时任中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在当年中央一号文件情况说明会上介绍，“中国已经连续11年实行最低收购价政策，积累了一些矛盾，因此中央做出的分析就是要对粮食价格的形成机制进行改革，改革的方向就是从单纯的制定最低收购价格和实行粮食的临时收储转向逐步实行目标价格。”
他也进一步坦言，“到现在，这还是一个理想状态的政策设计，要转为现实，这中间当然有很多沟沟坎坎要过。”
按照2014年中央一号文件的细化安排，更多先行试点随即有序铺开，包括启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点，开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点。2015年中央一号文件中又进一步强调，总结新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点经验，完善补贴方式，降低操作成本，确保补贴资金及时足额兑现到农户。
围绕促农增收，2015年中央一号文件特别在加大惠农政策力度方面重点着墨。对此，胡冰川梳理道，一是通过增加投入，健全农业支持保护体系支持农业生产；二是健全市场机制，更好地发挥市场机制作用，引导农业生产的优化；三是延长农业产业链、拓宽农村外部增收渠道；四是通过农村扶贫开发加快农村贫困人口脱贫致富步伐。
朱俊峰说，上述增收方案内外兼具、多措并举，具有很强的指导性和可操作性。应该看到，我国幅员辽阔，各地资源禀赋、经济社会发展存在较多差异，落地实践也正是基于各区域优势因地制宜开展。在中西部地区，积极挖掘农业内部的增收潜力，着力构建沿海地区产业转接平台，扩大沿海地区产业转移到当地的可能性，以增加农民的工资性收入。在沿海发达地区，大力推进一二三产业融合发展，探索农业现代化新路径，提升农业附加值，同时加大农村集体产权制度改革力度，进一步激活农村要素资源，增加农民财产性收入。
繁荣农村：“物的新农村” 和“人的新农村”建设并进
2014年底召开的中央农村工作会议指明，要积极稳妥推进新农村建设，加快改善人居环境，提高农民素质，推动“物的新农村”和“人的新农村”建设齐头并进。这是中央继“人的城镇化”之后首次提出要建设“人的新农村”。
“人的新农村”这一重要表述的提出，凸显了党中央对于新农村建设的更高要求和民本初心的坚守。
有评论指出，党的十六届五中全会对新农村建设提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，已经体现了对于“人”的关注与重视，但“人的新农村”这一简洁有力的概括，使原有内涵更具象鲜明，只有贯注了人本主义和人文精神的“人的新农村”，才能更好呈现新农村的本质。“人的新农村”与“物的新农村”二者有机统一，才是新农村建设的价值追求，才能确保新农村建设不偏离正确的方向和轨道。
实际上，长期以来，我国新农村建设更多倾向于“物的新农村”，而对“人的新农村”关注不够、建设相对滞后。朱俊峰说， “人的新农村”重点涉及农村留守老人、儿童、妇女的关爱服务体系，农村传统文化的保护与传承， 农村生态文明建设等诸多方面。
随后发布的2015年中央一号文件，便进一步锁定了“人的新农村” 这项改革侧重。“具体体现在拓展重大文化惠民项目服务‘三农’内容； 全面改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件，提高农村学校教学质量；建立新型农村合作医疗可持续筹资机制，同步提高人均财政补助和个人缴费标准，进一步提高实际报销水平；推进农村人居环境整治等细节要求中。”胡冰川举例说。
朱俊峰表示，此外，2015年中央一号文件还针对性地提出了加强农村思想道德、乡风文明建设的工作重点，包括围绕培育和践行社会主义核心价值观，深入开展中国特色社会主义和“中国梦”宣传教育， 广泛开展形势政策宣传教育，提高农民综合素质，提升农村社会文明程度，凝聚起建设社会主义新农村的强大精神力量。倡导文艺工作者深入农村，创作富有乡土气息、讴歌农村时代变迁的优秀文艺作品，提供健康有益、喜闻乐见的文化服务。创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明。
与道德建设紧密结合的法治建设，同样被推向了改革议题的中心。不难发现，2015年中央一号文件中首次大篇幅聚焦农村基层法治，旨在以法治思维和法治方式为深水区的“三农”改革保驾护航。
任大鹏强调，全面依法治国，意味着农业农村工作也必须在法治的轨道上推进。从立法角度看，将党和国家行之有效的重大政策转化为法律，是政策的定型化、稳定化和可操作的过程。从实践层面看，一些重大的农村改革，包括农村土地制度完善、农民专业合作社发展、农村集体经济组织建设壮大与规范运行、粮食安全、农产品质量安全和食品安全、农业生物安全、种业安全、现代农业发展、农业资源和生态环境保护、农村基层组织建设、农村社会保障制度、乡村治理体系和治理能力现代化等方面，都需要相关法律的支撑和监管。
他继而表示，2015年中央一号文件着眼的农村法治建设内容， 既包含“三农”法律制度的健全， 保障各项改革于法有据；也涉及农业农村行政执法和司法体系的改进，健全执法体系、推进综合执法改革、提升执法能力、提高执法效率， 建立健全多元纠纷解决机制，公平、便捷解决各类矛盾和纠纷，保障当事人合法权益；与此同时，重点强化各类相关主体法治观念，以引导农民增强尊法学法守法用法的意识。
以改革为路径，实践创新与理论创新相互激荡，将迸发与融汇接续前行的攻坚合力。
胡冰川说，2014和2015连续两年的中央一号文件，基于农业农村发展的阶段性特征和风险挑战， 着力破除各方面体制机制弊端，努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上获得新成效，在建设新农村上迈出新步伐， 致力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。其所处的宏观改革背景， 是我国经济增速放缓、经济结构优化升级的新常态。从农业行业来看，居民食物消费水平的进一步提升对农业生产提出更高要求，而城镇化、工业化带来的人口迁移也在快速改变传统农村社会。面对新形势，加快农业现代化建设自然成为发展目标，在生产关系层面，通过改革方式增加制度供给就成为了必然选择。这期间，由农村土地制度改革试点为代表的农村综合改革， 以“土地流转+社会化服务”形式为代表的新型农业经营体系构建等， 进一步为“三农”领域全面深化改革走向纵深，提供积极示范、赢取战略主动、续添发展动力。
