本刊记者 马玉荣
农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础。2 0 1 5 年1 2 月3 1 日， 中共中央、国务院发布《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，全面部署2016年和“十三五”时期的“三农”工作。这是改革开放以来第18个以“三农”为主题的中央一号文件，也是自2004年以来，中央一号文件连续第13次聚焦“三农”。这份一号文件深入贯彻落实党的十八届五中全会精神，深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力推进农业现代化，确保亿万农民与全国人民一道迈入全面小康社会。
用发展新理念破解新常态下“三农”新难题
2014年5月10日，习近平在河南考察时对新时期新阶段的中国经济首次做出了处于新常态的重大判断。2015年10月，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，对做好新时期农业农村工作作出了重要部署，要求加快转变农业发展方式，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系， 提高农业质量效益和竞争力，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。
2015年12月的中央经济工作会议重申要认识新常态、适应新常态、引领新常态。面对经济发展新常态，党中央审时度势，提出一系列新理念、新思路、新战略加以应对。
多年来把“三农”和科技结合起来研究的中国科学院计算技术研究所专家李金宝接受《中国发展观察》记者采访时表示，新发展理念是相对旧发展理念而言的。以前的农民只会种地，大多文化程度不高。在相当长一段时间内，小农户占我国农业生产者的大多数，种地、打粮、卖粮， 自给自足。推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”是党的十八大作出的战略部署。“四化同步”，农业现代化是“短板”。农业要实现规模化、机械化、自动化和信息化， 现代农业需要加快培育新型职业农民。
新时期，我国农业农村发展环境发生了重大变化，“三农” 工作面临一系列新难题和新挑战，突出表现在：农业结构性矛盾凸显， 农业效益持续下降， 稳生产难度不断加大；国内外农产品价差扩大，去库存、化风险难度不断加大；资源环境约束趋紧，实现农业可持续发展难度不断加大；强农惠农富农政策效益出现边际递减趋势，农民收入较快增长难度不断加大；农村社会不稳定因素增多，社会治理难度加大。
2016年11月，时任国务院发展研究中心主任李伟在一个论坛上指出，在中国粮食连续12年增收之后，粮食产量、库存和进口均创历史新高，粮食等农产品供给数量过于充裕导致价格下行压力加大，粮食生产成本居高不下削弱了竞争优势，国内外农业资源配置扭曲严重，农业、农村和农民发展面临新的难题。我国粮食和食品安全的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，新形势下继续提升我国粮食和食品安全保障能力，依然面临着严峻的挑战。他分析认为，我国粮食和食品安全主要有三大矛盾，一是从农产品结构看，库存积压与进口增长并存的问题日益凸显。据估算，2015年我国粮食产量为6.2亿吨，消费量约为6.5亿吨，但2015 年实际进口量达1.3亿吨，超量进口1亿吨。二是从产能结构看，我国农业总产能中，有大量是以透支资源和牺牲生态环境为代价换取的，是农业的边际产能，需要退出。三是从经营主体结构看，规模经营占比亟待提高，经营规模过小，不仅导致农业劳动生产率低， 而且影响食品加工和经营领域的质量监管。
李金宝在农村调研时经常思考的几个问题是：其一，如何持续地增加农民收入？例如，解决高标准农田等农业基础设施建设相对滞后，科技创新支撑能力不强等问题。其二，中国农业应该转变成什么样的发展方式？其三， 怎么利用好国内和国际两种资源？ 在他看来， 2 0 1 6 年的中央一号文件是一个具有转折意义的文件，是中国“三农”的“成人礼”。
李金宝说，我国农业和农村发展处于一个关键节点。以创新发展激发“三农”活力，以协调发展补上“三农”短板，以绿色发展转变农业发展方式，以开放发展拓展“三农”空间，以共享发展增进农民福祉，就能不断巩固和发展农业农村好形势，实现“农业强起来、农民富起来、农村美起来”的新图景。
农业农村部沼气科学研究所农村人居环境战略团队首席专家、研究员张鸣鸣对《中国发展观察》记者说， 2 0 1 6 年中央一号文件提出以新发展理念引领农业农村发展，影响深远。整个“十三五”时期农业农村发展均秉承新发展理念。特别值得注意的是，绿色发展理念不是停留在纸面上，而是切切实实推动实施， 到今天，绿色发展已深入人心。
供给侧结构性改革首次写进中央一号文件，着力优化农业生产结构和区域布局
以新理念引领“三农”新发展，2016年中央一号文件的内容涉及六大方面。在30项具体措施中，农业供给侧结构性改革成为重点。
与当时经济转型升级的大方向相一致，“供给侧结构性改革”一词2016年首次写入了中央一号文件。之前于2015年12月召开的中央农村工作会议上，“农业供给侧结构性改革”这一新鲜表述， 首度进入公众视野。专家指出， 尽管“供给侧结构性改革”在一号文件中仅出现一次，但1.5万字的文件内容通篇体现出农业供给侧改革思路。
2016年中央一号文件明确提出，优化农业生产结构和区域布局，这是推进农业供给侧结构性改革的一项重大任务。中国农业科学院农经所研究员、产业经济研究室主任钟钰对《中国发展观察》记者说，随着耕地非粮化、种粮效益低，以及消费结构升级等影响， 不少地区的粮食自给程度不断降低。2003年，全国11个产销平衡省份平均自给率为97%，到2018 年，除新疆和宁夏继续保持高水平自给外，其余9个省份平均已下降到58.5%。粮食产销平衡区粮食自给率下降有客观原因，也有对粮食安全保障认识不足的因素， 特别是在主产区大幅增产、全国粮食连续获得丰收、总量基本平衡的形势下，产销平衡区粮食生产压力减小，对国家和粮食主产区依赖增加。长此下去，不仅会导致产销平衡区粮食综合生产能力不断下降、区域供需平衡能力进一步削弱，而且会造成粮食产业风险高度累积，给粮食安全的长效保障机制带来重大隐患。因此，确保谷物基本自给、口粮绝对安全这根弦不能松。正是在这个前提下，中央一号文件要求发展特色农业、调整农业结构。
“准确地说，国内所提的粮食安全是局部的粮食安全。”李金宝认为，事实上，中国通过这些年的发展，能够在保持自主可控情况下实现粮食安全，基本保障供给平衡。
当年的中央农村工作会议提出，推进农业供给侧结构性改革， 首先要把农业结构调好调顺调优。钟钰指出，我国农业和农村产业的综合生产能力已经得到极大提升， 到了提质转型的全面推进期，这其中有外部形势所致的“顺势而为”，新动能正在积聚培育，旧有问题正在有序化解，初步实现了新转换平台上的动态平衡，但主要还是农业内因所迫的“不得不为”， 比如传统生产方式不适应消费需求和环境需要，所以要进行农业供给侧结构性改革，以更好地满足消费需求。
钟钰说，在供给不足或者相对短缺的时期，农产品是卖方市场， 生产的目标主要是增加数量，弥补供需缺口，对特色化、个性化、体验化关注不足。现在是由增产导向向提质导向政策的转变，目标是着眼市场需求，让市场引领生产，减少无效供给， 扩大有效供给。人们的消费需求是不断变化的，只有把握好需求变动，调整自身策略，生产出的农产品才能够规避风险。为此，要充分发挥市场机制和价格的引导作用，政府部门既不越俎代庖一味要求扩大优质产品规模，也不能袖手旁观放任农产品自由无序发展，重点是强化政策引导、加强公共服务，并创造良好的市场环境和流畅的基础设施。
原农业部确定，2017年农业结构调整要有新突破：继续调减玉米1000万亩，累计调减总量争取达到4000万亩；扩大玉米大豆轮作试点，扩大青贮玉米、苜蓿等优质饲草料种植面积；大力稳生猪、兴奶业；逐步减少近海养殖，规划和发展“海洋牧场”；大力发展区域优势特色农产品。
时任中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊在2016年11月的论坛上表示，推进农业供给侧结构性改革，将以家庭农场和农民合作社为抓手，发展农业的适度规模经营；充分发挥市场配置资源的决定性作用，让供求决定价格，让价格回归市场；健全市场机制，引导农民根据市场需求调整农业生产结构和产品结构。他还强调， 中国将优化重要农产品进口的全球布局，推进进口来源多元化，加快形成互利共赢的农业经贸关系，并务实推进粮食安全、食品安全、农业可持续发展和农业科技等重点领域的合作。
在以往粗放的粮食收储模式下，新陈原粮混收混储，粮食产品品质很难得到保证，且优质不能优价。与之相对照，日本米卖出天价，同样以好吃著名的泰国米也越来越受国人欢迎。中国人民大学农业与农村发展学院教授程国强表示，改革的当务之急是推进农产品价格形成机制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，稳步建立以市场定价为基础的农产品价格形成机制。不改革价格形成机制， 就没有办法实现节本增效，也很难补短板。对此，2016年中央一号文件要求，改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度。坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品市场调控制度。此前，我国已自2014年起，分别在新疆和东北地区实施棉花、大豆目标价格改革试点，取得初步成效，这为农产品价格政策改革积累了宝贵经验。
推进农业供给侧结构性改革， 关键在完善体制、创新机制，加快深化农村改革，理顺政府和市场关系，全面激活市场、激活要素、激活主体。李金宝说，从生产要素的角度讲，强调新发展理念，就要发展新型职业农民，土地规模化经营，农药、化肥实现无害化、有机化，生产设备要采用大机械，实现信息化、智能操作等；还有一个重要的要素是资金，要推动金融资源更多向农村倾斜，完善农业保险制度，积极开发适应新型农业经营主体需求的保险品种。
多措并举夯实现代农业基础，推动农业绿色发展
从2014年至2016年，“农业现代化”连续三年写入中央一号文件的标题，专家认为含义深远。我国农业面临千年未有之变局，迫切需要通过落实新理念，加快推进农业现代化，从根本上提升竞争力， 破解“三农”发展的各种难题。
近年来，我国农产品产量持续增长，粮棉油、果菜鱼等大宗农产品总量均居世界首位，人均占有量超过世界平均水平，但国际农产品市场竞争加剧，我国的农产品大而不强、多而不优、竞争力弱， 可持续发展等问题日益凸显。对此2016年中央一号文件提出，持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益和竞争力。大力推进农业现代化，必须着力强化物质装备和技术支撑，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，实施藏粮于地、藏粮于技战略，等等。
针对存在的突出矛盾，文件要求，大规模推进高标准农田建设。加大投入力度，整合建设资金，创新投融资机制，加快建设步伐，到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。大规模推进农田水利建设。把农田水利作为农业基础设施建设的重点，到2020年农田有效灌溉面积达到10亿亩以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。加快重大水利工程建设。
钟钰分析，进入新世纪后， 我国北方地区气温升高、降水增加明显，气候呈现暖湿化趋势， 由此缩短了作物生长周期，对植物体内物质转移和积累具有良好作用，有利于提高粮食及其他农作物产量。降水变化也使更多荒地转化为可利用的耕地，为农业生产带来了机遇。应加快利用气候暖湿化条件，增强我国粮食生产供应能力。他说，以色列气候干燥、雨水稀少，全国绝大多数地区的土壤是沙土不蓄水。他们大力推广喷灌、滴灌、渗灌、微喷灌及结合覆盖技术的膜上灌、膜下灌等灌溉技术，根据作物生长周期，按需分配水源，提高水利用效率， 单位面积土地耗水量下降了50%— 70%。我们要充分借鉴以色列的经验，进一步提高水资源有效利用率，使我国耕地粮食生产潜力和可持续发展能力迎来新突破。
李金宝则认为，经过40多年的家庭联产承包责任制，我国已经解决了农民的劳动积极性问题，解决了温饱问题，但是还没有解决中国粮食比国外粮食贵的问题。中国还不能形成一些规模化的产能， 2016年中央一号文件因此强调要适度规模经营。
同时，2016年中央一号文件要求，推动农业可持续发展，必须确立发展绿色农业就是保护生态的观念，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。
绿色发展是农业供给侧结构性改革的基本要求，张鸣鸣介绍说，在这方面，我国围绕农业废弃物治理、化肥减量投入、发展绿色高质农业等重点领域，采取了一系列措施， 取得了明显成效。一是出台相关政策文件，切实推进政策实施。例如，陆续出台《关于加快推进畜牧养殖废弃物资源化利用的意见》《畜禽粪污资源化利用行动方案（2 0 1 7 – 2 0 2 0 年）》《关于加快推进农业废弃物资源化利用试点的方案》《全国畜禽粪污资源化利用整县推进项目工作方案（2 0 1 8 – 2 0 2 0 年）》《关于编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见》《东北地区秸秆处理行动》等文件，着力治理畜禽粪污面源污染，基本杜绝秸秆露天焚烧。二是真金白银投入。截至2020年底，我国累计投入中央资金296亿元，支持723个项目县整县推进畜禽粪污资源化利用；2016—2018年安排中央财政资金38亿元，开展秸秆综合利用试点，2017年开展“东北地区秸秆处理行动”，每年安排秸秆试点资金6亿多元，2019 年安排19.5亿元支持全国各地开展秸秆综合利用工作；2017年起实施农膜回收行动，治理“白色污染”。三是注重综合技术集成，示范推广高产高效、资源节约、生态环保技术模式。四是创新组织方式，包括加强党建引领，探索轮作休耕制度，通过多种形式宣传推广示范绿色农业等。
首次提出新型农业服务主体成为文件一大亮点
2016年中央一号文件的重点是加快农业现代化，尤其是对新型农业经营主体着墨最多的一次，第五个自然段主要讲新型经营主体： “发挥多种形式农业适度规模经营引领作用。坚持以农户家庭经营为基础，支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量，充分发挥多种形式适度规模经营在农业机械和科技成果应用、绿色发展、市场开拓等方面的引领功能。”“积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。”其中，第一次提出新型农业服务主体成为文件一大亮点。
“新型农业经营主体的问题， 说到底是解决中国国情所决定的小农问题。”中华全国供销合作总社管理干部学院原院长杨谦教授对《中国发展观察》记者说，随着我国城镇化由量的积累开始到质的提升，农业现代化水平也不断提升，小农户的问题反而越来越突出了。到2015年底，我国还有5亿多人在农村。而且，经过这10多年的发展，接近3亿农民工进城打工，工资性收入已成为农民增收的重要渠道，能致富、容易致富的那部分农民，可能都享受到了城镇化的红利，剩下的这些农户成为现代化进程中最困难的一部分了。由此来看，农业现代化不仅仅是“业”的现代化，还必须是“人”（农户）的现代化，要让农户在农业现代化的进程中同步发展和进步，就必须把小农户培育成适应现代化进程的新型经营主体。
杨谦指出，直面现实，破解这样的难题，只有在新的发展理念下才能找到可行的路径。这不是农业农村本身的问题，而是如何处理好协调发展的大问题。他表示， 重视小农户问题，不能仅仅从表面上看，小农户面临的是在工业化、城镇化发展过程中自身发展权利不充分的问题。这导致了小农户在资源要素使用方面的匮乏处境，导致了小农户发展产业缺钱、缺人，也影响了小农户同等享受市场和发展红利，以及应有的公共服务。同时，发展权利不充分，还可能导致小农户在农村新产业新业态加快发展进程中面临着机会不平等。农村新产业新业态蓬勃兴起，看似带来了新的机会，但小农户很难凭借一己之力去把握机会，“平等竞争”对他们来说其实就是不公平的竞争。
杨谦强调说，不能责怪工商资本下乡只关心自己的经营效益， 不注重带动农民发展， 他们能够投入到周期长、比较效益低的农业农村，就已经是有社会责任的体现了。小农户的问题， 不可能靠工商资本下乡来扶持解决，还是要从为小农户赋权、赋能方面着手。
在杨谦看来，农民合作社和家庭农场作为新型农业经营主体，是向小农户赋权的有效方式。但是， 从发展合作社的实际情况看，一些地方存在着忽视小农户，甚至挤小农户垒大户的倾向，资金项目过于向大的经营主体倾斜、向工商资本倾斜，侵害了小农户的一些合法权益。即便是发展比较好的合作社，除了大的法人主体以外， 其他社员也大部分是比较大的农户。因此，在社内社外，都存在着小农户被挤出的情况。为此， 杨谦建议，促进小农户与现代农业有机衔接，更重要的是在基层建立起一支合作社辅导队伍，对小农户不能仅靠一般的带动，而要在辅导中带动，甚至手把手地推动。只有建立一支懂农业、懂合作社、爱农民的队伍，去辅导、帮助农民建立合作社，才能够在农村建立起真正的合作社，让小农户走上与现代农业衔接的正轨。
也正是在这个意义上，2016 年中央一号文件在总结了一段时间以来农业社会化服务体系建设的经验基础上，提出要培育新型农业服务主体。根据国际经验，在小农户为主的农业现代化发展过程中，为小农户提供社会化服务的市场主体能够起到非常重要的作用，例如日韩的农协。中国人民大学的刘守英教授团队在山东做过的研究也表明，单纯提高农户的经营规模，并不一定就能带来经营效益的提高，甚至还会出现土地单产下降的情况。因此，需要外部的社会化服务体系来降低成本， 提高经营效益。
补齐农村这块最大短板，小康路上不落一人
2016年正值“十三五”开局之年，也是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年。农村是全面建成小康社会最需要补齐的那块短板。
小康路上不落一人。2016年中央一号文件明确提出，实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策， 分类扶持贫困家庭，坚决打赢脱贫攻坚战。通过产业扶持、转移就业、易地搬迁等措施解决5000万左右贫困人口脱贫；对完全或部分丧失劳动能力的2000多万贫困人口，全部纳入低保覆盖范围，实行社保政策兜底脱贫。实行脱贫工作责任制，实行最严格的脱贫攻坚考核督查问责。
“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路”。按照习近平总书记的这一重要论述， 各地做响了一批有特色、可持续的扶贫产业。例如，科技部彰显科技要素在脱贫攻坚中的支撑作用，助力5个定点扶贫县打造了井冈山蔬菜、永新蚕桑、屏山茶叶、佳县小杂粮、柞水木耳等扶贫主导产业。支持柞水县创建创新型县（市）， 建立木耳技术研发中心、木耳大数据中心、院士工作站等3个创新平台，带动30个示范基地，300个专业合作社，实现木耳产业年产值近3亿元，将全县60%以上的贫困户吸纳在木耳产业链条上。
2016年中央一号文件指出， 加快农业现代化和农民奔小康，必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，改进农村工作体制机制和方式方法，不断强化政治和组织保障。
基层是党的执政之基、力量之源。文件特别要求，加强农村基层党组织建设，提出要选好用好管好农村基层党组织带头人，从严加强农村党员队伍建设，持续整顿软弱涣散村党组织，认真抓好选派“第一书记”工作。
国务院新闻办公室今年4月发表的《人类减贫的中国实践》白皮书介绍，我国从2013年开始向贫困村选派第一书记和驻村工作队， 到2015年，实现每个贫困村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人。截至2020年底，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部， 同近200万名乡镇干部和数百万村干部一道奋战在扶贫一线。广大驻村干部牢记使命、不负重托， 心系贫困群众，扎根基层扶贫一线，倾心倾力帮助贫困群众找出路、谋发展、早脱贫，为打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会作出了不可磨灭的贡献。
