本刊记者 高妍蕊
9 月8日，国务院召开常务会议，部署在部分城市开展营商环境创新试点，支持地方深化改革先行先试、更大力度利企便民。选择北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市，聚焦市场主体发展痛点和民生关切，进一步深化“放管服” 改革，开展营商环境创新试点。
这次会议为试点城市开出了优化营商环境的政策组合“大礼包”，试点城市下一步改革的方向在哪里？将重点从哪些方面探索、创新和发力？对此，《中国发展观察》杂志邀请相关领域专家展开深入解读和探讨。
营商环境优化取得系列进展和成效
“营商环境优化”是近年来我国不断推进改革的重要关键词之一，也是持续深化政府“放管服” 改革，推动政府职能深刻转变的重要目标。近年来，我国各地区、各部门按照党中央、国务院部署， 持续推进“放管服”等改革，优化营商环境成效显著。不少省市都把优化营商环境作为“一号改革工程”，聚焦市场主体反映的突出问题，对标国内国际先进水平，主动作为、改革创新，推出了一批针对性强的改革举措，在减少企业经营的制度性成本、提高企业经营效率等方面取得了非常好的成绩，有效激发了市场活力和社会创造力。
世界银行近年来的相关排名显示，我国在全球营商环境改善幅度逐年提升。对于近年来营商环境的优化与创新取得的系列成效和进展，中国社会科学院财经战略研究院研究员李勇坚表示，一是利用“互联网+政务服务”，提升了政务服务效率，减轻了企业负担。现在全国各地利用“互联网+政务服务”，基本实现了政务服务“一网通办”，减少了企业“多头沟通” 的成本。各地更进一步利用数字技术，创造了“一网一门一次”、并联审批、一网通办、“最多跑一次”、清单管理等做法，进一步提高了政务服务的效能。二是对新业态新模式新技术等采取包容审慎的监管模式，促进了这些行业快速发展。例如，对数字经济、人工智能、智能制造、直播电商等新产业新业态实施包容审慎监管，使新业态新模式新技术获得了成长空间。三是通过推广负面清单制度等方式，减少了对企业微观经营活动的干预，使企业在审批等方面耗费的时间成本、经济成本等大幅度降低。四是在市场主体服务方面，效率大幅度提高。包括在市场主体设立的前置性审批、市场主体设立的具体程序、市场主体退出程序等方面进行大幅度改革，从而促进了市场主体数量的大幅度增长。中国各类市场主体数量从2012年的5500万户增长到现在的1.44亿户，增长了一倍多。
“一系列‘放管服’改革组合拳，使我国已经成为全球主要经济体中营商环境改善幅度最大的，疫情暴发以来第一个恢复增长的主要经济体，正吸引着越来越多的外企看好中国市场。”中国社会科学院经济研究所研究员肜新春如是说。
以试点城市创新改革为突破口，将营商环境推向新高度
突出点与面相结合，会议强调在实施好《优化营商环境条例》、推动在全国打造市场化法治化国际化营商环境的同时，选择北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个样板城市作为创新试点，带动更多地方进一步向优化营商环境要潜力、要能量。
国务院发展研究中心企业研究所研究员马淑萍表示，试点是我国改革创新的高地，允许一部分地区在突破现有体制机制框架下进行创新探索，对加快制度创新、优化营商环境非常有意义。
在马淑萍看来，之所以选择这6个城市是因为这些城市在优化营商环境、“放管服”改革方面具有一定代表性。尤其是北京和上海，它们领先地运用世界银行提出的方法论来推动营商环境改革，具有重要示范作用。
李勇坚认为，这6个试点城市有几个共同特点，一是市场主体多且类型丰富，通过试点，能够获得对不同类型市场主体服务的经验。二是这些城市创新能力较强，在新业态新模式新技术应用方面不断推陈创新。通过试点，能够为这些新业态新模式新技术应用的政府服务方面获得更多的经验。三是营商环境的基础较好，这些城市的营商环境居于中国前列，前期积累了不少经验。通过试点，可以对这些经验进行总结并扩大应用，从而为优化营商环境提供助力。四是这些城市的经济发展水平较高，对外开放度高，有利于建设市场化国际化法治化的营商环境。五是这些地方的政府服务能力较强，在接受上级部门授权并用好所授予的权力方面具有一定的主观能动性。
在具有普遍共性的同时，试点城市的突出经验还各有特点。比如，北京提出了“十四五”时期优化营商环境“1+4+5”的目标体系：“1”是全面建成与首都功能发展需求相一致的国际一流营商环境高地；“4”是打造“北京效率”“北京服务”“北京标准”“北京诚信” 四大品牌；“5”是实施市场、法治、投资贸易、政务服务、人文五大环境领跑战略。上海将由“精准推送”向“精准兑现”转变，从“被动服务”向“主动服务”转变，从“好用”向“爱用”转变。进一步加强改革的系统集成，最大限度增强改革综合效应，激发市场主体活力。广州强调与前序改革前后衔接、纵深推进，重在以“绣花功夫”推动各项政策举措落实落地，激发和保护市场主体活力和社会创造力，着力突出“新、细、活、彩”四个特点。深圳连续出台营商环境1.0、2.0、3.0改革政策， 推出500多项具体改革措施。重庆探索“沙盒监管”、触发式监管。首次发布城市机会清单，尝试把城市发展机会以事项化、清单化的形式推送给全社会。杭州强化数字赋能，精心打造“亲清在线”，推出全国首个区块链电子印章应用平台，融合区块链电子印章平台与开办企业业务，为新开办企业免费制发区块链电子印章，实现与实体印章“同模同轨”。
马淑萍认为，开展试点创新其意义在于通过试点城市作为改革突破口，令其先行先试，对标世界一流城市先进做法，能够进一步推动我国“放管服”改革，优化营商环境，提升我国在全球的地位。
肜新春认为，通过试点城市的创新做法，有望在实践中产生一系列行之有效的方法和措施，推而广之，把我国的营商环境推向一个新的高度。
对标国际高标准，尚需更大努力解决突出问题
纵览全球营商环境排行榜，我国2019、2020年分别较上年提升32位和15位，从2018年的第78位跃至第31位，连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。
肜新春表示，尽管相对于往年有明显的提高，但对标国际最高标准、对标企业需求，我国营商环境优化仍存在不少亟待解决的问题。如在公平竞争、法治化建设等方面，具体表现在招投标领域的公平公正性、中介服务的规范化、融资的便利化等方面，企业的满意度还不够高，还需要不断改革创新、持续优化；在办理建筑许可、开办企业和登记财产等领域也存在进一步改进的空间；在扩大对公众的数据开放、提高私营部门反馈意见的数量和质量、进一步加强法律框架以确保改革议程的强力执行等领域， 尚需作出更大努力。
在李勇坚看来，一是各地区之间的营商环境差异较大，不少地方仍有地方保护主义倾向，尤其是在政府采购等方面，仍有对异地企业采取或明或暗歧视等情况。
二是政府部门之间联而不通， 信息孤岛现象在某些部门某些地区仍然存在。市场主体反复多处提交材料等问题仍然时有发生。
三是在企业退出环节，企业注销手续多时间长，企业破产办理更是耗时耗力。近年来虽有所改进，但各地执行标准和力度不一，仍有不少市场主体在注销方面存在着障碍。
四是部分地方政府在诚信建设方面有待于进一步提升。部分地方存在着招商引资时一切“开绿灯”，企业落地之后政策难以兑现、订立的合同不履行等情况时有发生。而部分地方政府拖欠企业款项给企业造成不必要的损失问题也不少见。政府在信用评估方面，存在着信用滥用与震慑不足并存的情况，由于诚信指标等缺乏统一的标准，很多诚信惩戒措施与企业本身存在的信用瑕疵间缺乏对应性，信用建设的应有作用未能很好地发挥出来。
直击市场堵点难点，政策打出“组合拳”
针对突出问题重点会议做出部署，同时提出系列针对性举措，并要求全国各试点城市积极探索解决当前营商环境中突出问题的举措。
首先，针对区域分割与地方保护问题，提出进一步破除区域分割和地方保护，推动建设统一开放、竞争有序的市场体系。取消对企业跨区域经营不合理限制。破除政府采购等领域对外地企业的隐性壁垒。例如涉及跨区域的证照问题， 当前各地之间还没有完全实现互认，在会议中要求试点城市在这一块进行突破。推进7类客货运输电子证照跨区域互认与核验。李勇坚强调，这是打造全国统一大市场的必然要求，也是必要举措。马淑萍认为，要解决这个问题，电子证照的互认是突破口。一方面要从制度上进行改革，另一方面需要通过加快信息化、数字化手段，实现一网通办，跨区域通办，以统一的标准来推进区域一体化，方便企业进行全国性经营。
其次，针对市场主体退出问题，这次试点要求对企业破产问题进行更多探索，进一步方便市场主体准入和退出。在发放实体证照同时，同步发放电子营业执照等，便利企业网上办事。精简银行开户程序，压缩开户时间。推进市场监管、社保、税务等年报“多报合一”。探索适应新业态新模式发展的准入准营标准。破产案件受理后，允许破产管理人依法查询有关机构掌握的破产企业信息，在处置被查封财产时无需办理解封手续。
第三，以前在投资和建设便利度方面，办理建设许可证方面是中国营商环境中排名较为靠后的指标。李勇坚认为，其主要原因是建设许可涉及诸多政府部门，这些手续又要求企业在拿地之后办理。针对这类问题，会议提出提升投资和建设便利度的举措。在土地供应前由政府部门开展地质灾害、水土保持等一揽子评估，强化责任。企业拿地后即可开工，不搞重复论证。对水电气暖等市政接入工程施工许可，实施告知承诺管理和在线并联办理。在马淑萍看来，这项措施与工程建设审批制度改革直接有关，要求政府在出让土地前就做好各类评估，企业拿到“净地”后可以直接项目建设投资。这项措施既为企业开工节省了时间， 也省去了评估费用，大大提高了企业投资效率。
第四，随着新业态、新模式、新技术层出不穷，传统监管已不能完全适应时代需求，因此，会议强调创新和完善监管，对此提出了更高的要求，例如，在食品、药品、疫苗、安全等关系人民群众生命健康领域，实行惩罚性赔偿制度。健全遏制乱收费、乱罚款、乱摊派的长效机制。纠正中介机构垄断经营、强制服务等行为，清理取消企业在资质资格获取、招投标、权益保护等方面的差别化待遇，维护公平竞争。马淑萍表示，在强化监管的同时要防止“一刀切”，实施精准监管，做到分类分级。强调“包容审慎”的监管制度，即用开放的态度包容企业创新，同时又要监管到位。
对于国务院开展营商环境创新试点的部署，可以看出中央支持地方深化改革先行先试的力度和决心。肜新春表示，今年是“十四五”开局之年，优化营商环境的方向是实现经济高质量发展， 以及解决经济双循环发展格局面临的问题。目标是打造市场化、法治化、国际化的营商环境。比如试点城市中，在土地、劳动力、资本、技术和数据这五大要素的市场化配置方面，能够真正让市场机制起作用；需要大家自觉运用法治思维和法治方式推动工作，如何在优化营商环境方面能够发挥法定机构的作用，法定责任由法定机构来完成； 与国际高标准的规则相衔接，与国际高水平的治理机制相对接。
对于未来营商环境的进一步优化、改善和创新，李勇坚提出三点建议：一是要重点解决放权之后的衔接问题。“放管服”改革是优化营商环境的重要手段，但是，单纯地强调放权，不顾及接受放权的下级部门或机构的能力，使放权之后的实效难以发挥出来，这是优化营商环境中的一个很重要的问题。因此，要建立放权、下放监管层次之后的衔接机制。要重点解决基层接不住、管不好、落实不力的问题。
二是要提高政策的稳定性和可预期性。由于我国经济发展较快， 国际国内环境变化较大，宏观政策、产业政策的稳定性尚待进一步加强。国务院常务会议指出，要建立因政策变化、规划调整等造成企业合法利益受损的补偿救济机制。但是，具体如何实施，尚待试点城市建立良好的经验。
三是对新业态的监管问题。现在新业态新模式新技术应用很多，如何监管，需要有一套制度性的架构，既不能留空白，又不能过度监管，要注意监管与服务的度。例如，直播电商等新行业的市场准入问题。调研发现，直播销售自制食品，如何监管，目前尚是空白。