“电力行业国有企业混合所有制改革研究”课题组
高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题，关系我国社会主义现代化建设全局。随着党中央、国务院关于深化国有企业混合所有制改革的决策部署和《国企改革三年行动方案（2 0 2 0 — 2 0 2 2 年）》的贯彻落实，国有企业应继续充分发挥经济社会发展的“稳定器”和“压舱石”作用，坚持不懈深化改革， 积极推进混合所有制改革，在推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局进程中发挥带动作用。在此背景下， 课题组深入系统研究电力行业国有企业混合所有制改革的必要性、经验借鉴与启示，并提出实践路径和对策建议，以期为电力行业国有企业混合所有制改革提供有益参考，助力科学决策，助推国企高质量发展。
电力行业国有企业推进混合所有制改革的必要性
（一）必然要求：深入贯彻落实党中央、国务院关于国有企业混合所有制改革重大部署
党的十八大以来，按照“三因三宜三不”原则和混合所有制改革的“十六字方针”，通过不断规范改革程序、厘清改革边界、把握改革节奏，积极稳妥、分类分层推进国有企业混合所有制改革，混合所有制已成为国有企业的主要实现形式，混合所有制企业也成为国有企业中最具活力的部分。
2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，标志着混合所有制改革在我国全面启动。
2015年《政府工作报告》将混合所有制经济由此前的“加快发展” 改为“有序实施”。2015年8月，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，又相继出台了一系列国有企业混合所有制改革的政策文件。9月，国务院发布的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出“政府引导，市场运作”“完善制度，保护产权”“严格程序，规范操作”“宜改则改，稳妥推进”四项基本原则。
2017年《政府工作报告》提出，要深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。同年，党的十九大报告指出， 深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。这是在新的历史起点上，以习近平同志为核心的党中央对国有企业改革作出的重大部署， 为新时代国有企业改革指明了前进方向，提供了根本遵循。
2020年5月，中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出，推进国有经济布局优化和结构调整，积极稳妥推进国有企业混合所有制改革。10月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，深化国资国企改革，做强做优做大国有资本和国有企业，加快完善中国特色现代企业制度，深化国有企业混合所有制改革。
（二）内在需求：深化电力行业国有企业混合所有制改革，推动电力行业高质量发展
电力行业是关乎国计民生的基础性行业，正处在转变发展方式、优化供需结构、转换增长动力的攻坚期。当前，电力行业国有企业积极贯彻落实国家深化国企改革的决策部署，坚持市场化改革方向，把握宜混则混、稳中求进的总基调， 在混合所有制改革问题上不断向纵深推进，基本完成了顶层设计，实施了一批重大改革举措，取得了明显成效。
与此同时，在新一轮以“混合所有制”为重要标志的国资国企改革中，电力行业国企混合所有制改革虽然方向已定，但细节未明，仍面临一些制约因素。例如，管理体制机制和配套制度建设仍需进一步完善，混合所有制改革中政策运用难度较大、动力不足，整体效益和效率仍需进一步提升，企业重组整合效果还不够理想等。
2021年是国企改革三年行动的攻坚之年、关键之年。面对新一轮国企改革的新形势与新机遇，深化混合所有制改革成为新一轮国企改革的重要突破口，也是激发电力行业高质量发展内生动力的重要途径，并将在“十四五”期间迎来更深层次突破。落实好电力行业国有企业混合所有制改革的具体路线， 持之以恒继续将混合所有制改革不断引向深入，意义重大。
国有企业推进混合所有制改革的经验借鉴与启示
梳理和分析国有企业在推进混合所有制改革方面积累的先进经验和创新做法，对推进电力行业国企混合所有制改革具有重要借鉴意义。
（一）以混合为方式，实现股权多元化
第一，进行开放式改革重组， 优化业务和资源配置。开放式改革重组即通过业务、资产以及债务等要素的重新组合，采取新设合并非公有资本参与的混合所有制企业、增资扩股等途径，优化业务和资源配置，进一步提高国企竞争力。纵观电力行业国有企业，国网新源控股有限公司通过与国家电网公司、中国三峡集团、国网英大产业投资基金管理有限公司组建联合工作组，共同推进增资扩股工作。历时一年多，引入资金85.71亿元， 增资后国家电网依旧保有控股权。本次增资扩股创新运用“境外低成本资金+产业基金”的方式，成功探索出境外低成本资金参与国内电网建设及产业升级、促进国内国际双循环的可行路径。这也是国家电网有限公司迄今为止引入资本规模最大的混改项目，首次实现了主导产业混合所有制改革。
第二，通过整体上市或核心资产上市，借力资本市场深化改革。对国有企业整体上市或核心资产上市的探索长期成为混合所有制改革的重点之一。国有独资企业通常把主要的经营性资产装入上市公司，母公司暂时保留，即核心资产上市。中国石化以分拆上市方式激活集团内辅业资产的市场价值，先后将炼化工程、石油工程板块、机械板块先整合后上市，上市主体分别为中石化炼化工程、石化油服和石化机械。
第三，引入基金进行产权制度改革，市场化创新国资运营。作为“管资本”的重要尝试，基金是混合所有制改革过程中对国资运营的一种有效市场化手段。近年来，中央及地方国企改革基金加快落地， 国企结构调整基金、河北省国企改革发展基金、广州城市更新基金、浙江省国企改革发展基金等国家、地方国企改革基金纷纷挂牌成立。此外，上海、北京、四川等省市的国企改革交易型开放式指数证券投资基金（国企改革ETF）均已上市发行，这是对中央国企改革要求的积极响应，为区域国企改革、金融创新起到了示范作用。
第四，引入战略投资者，发挥协同效应。引入战略投资者是国企混合所有制改革中的关键环节，有利于实现行业间优势互补， 有助于企业业务转型、治理效能提升，发挥协同效应。国药集团在引入复星医药成立国药控股后，其医药商业在全国范围内突飞猛进，目前已成长为最大的国内医药企业。国家电网省电力公司中，国网青海电力引入外部投资者，与青海省公共设施建设投资公司和新疆金风公司合作，组建青海绿能数据有限公司，开展大数据、网络信息、清洁能源产品、电力能源数据等服务，推动能源行业智慧化转型。
（二）以改革为重心，实现国有经济高质量增长
一方面，应进一步完善公司治理模式。混合所有制改革中的公司治理问题，主要是经理人与分散股东之间的委托代理问题。国有企业推进混合所有制改革，应改善混合所有制企业的公司治理结构。国药集团的改革经验可吸收借鉴，其形成的“股东—董事会—经理层”委托代理模式和由此产生的标准化治理结构，将所有权与经营权分离。同时，重新界定各级管理层的责任，促进了相互制约模式的发展， 有利于董事会代表国有资本股东和民营资本股东的利益。
另一方面，应建立长期激励和约束机制。这是增强外部投资者参与国有企业混合所有制改革信心的重要方式。用产权关系将经营层和员工的利益与公司利益深度捆绑，进一步降低委托代理成本等内部交易成本，降低各项经营成本，加强预算成本管理，提高企业的长期价值。
例如，中国石化销售有限公司为更好适应多元化经理人结构，对不同来源的经理人采取不同的考核激励制度，是一种将市场化管理的思想与国有企业干部管理规定有机组合的新型模式。在构建薪酬体系时，对于从社会中公开招聘以及民企所有者转化而来的经理人员，销售公司走“市场化”的薪酬路线， 综合量化考核其绩效；对于由国家有关部门任命的经理层管理人员， 在综合考虑其自身的履历情况及经营业绩后进行分析。
（三）对电力行业国企推进混合所有制改革的启示
第一，保持国有企业的控制权。控制权安排已经成为国有企业混合所有制改革的核心问题。如何安排国有企业的控制权，最本质的要求是明确国有企业的定位。电力行业的国企肩负着保卫国家能源安全的重要责任，关系到国家的经济命脉。在推进混合所有制改革的过程中，建议国有资本保持控股地位。另外，参与改革的非国有资本也要考虑其自身权益的保障问题。在保证国有资本绝对控股地位的前提下，要合理配置控制权，注重激发非国有资本参与混改的积极性。
第二，高度重视体制机制改革。国有企业在推进混合所有制改革的过程中大多着眼于如何更好实现股权多元化，而对自身体制机制改革的设计和执行关注不足，权力制衡机制尚未建立，导致混合所有制企业的法人治理结构提升缓慢， 经营机制转变乏力，难以实现市场化运营。因此，要高度重视完善法人治理体制机制建设，形成上下一体的完善的制度体系。
第三，综合选择混改实现方式。国有企业混合所有制改革结合自身实际，多采用一种方式为主、多种方式并用的“组合拳”方式。电力行业国有企业可依据企业实际情况，综合选择混改实现方式，进一步优化国有资本布局调整。开放式改革重组、引入基金进行产权制度改革、引入战略投资者和整体上市或核心资产上市等实现方式各有优势，侧重点不同，应结合自身混改具体情况，采取合适的混改方式， 分阶段实施，打好“组合拳”。通过混合所有制改革，探索电力行业国企自身优势与市场化企业优势相结合的具体途径，激发企业活力和人才的内生动力，形成资本所有者与企业经营层的利益共同体。
电力行业国有企业推进混合所有制改革的实践策略
（一）科学布局，精准谋划， 完善组织实施与保障机制
1.坚持思想引领，方向明确
电力行业国企推进混合所有制改革，要始终坚持以习近平总书记关于国有企业改革重要思想为指导，深入贯彻落实党中央、国务院和国家电网、南方电网等电力行业国有企业关于深化国企改革的决策部署，把握“宜混则混、稳中求进”的总基调，深入践行能源清洁低碳转型发展要求，聚焦主责主业，以转换体制机制为重点，健全市场化经营机制，建立规范的公司治理结构，服务国家清洁能源发展，在推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局进程中发挥带动作用。
2.重视科学布局，精准谋划
通过优化产业布局，调整业务结构，解决电力行业国企当前存在的主营业务转型、市场竞争力不足及同业竞争等难题，做到宜进则进、宜退则退。应考虑进行战略规划和投资策略的重新梳理，从与主业关联度不大、经营收益不佳或投资回报过低的领域及时退出。同时，加强资产、业务的内部重组， 强化规模效应。
3.加强高位推动，有效组织
推进电力行业国企混合所有制改革，作用深远，需久久为功。各部门、各单位应继续加强组织实施与有关保障，落实“一把手”负责制，因企施策，“一企一策”，精准推进混合所有制改革，结合实际逐户企业、逐个项目细化改革工作方案，精心组织，层层压实主体责任，充分发挥基层首创精神，确保电力行业国企混合所有制改革见实效，尽快形成一批可复制、可推广的经验。
（二）完善现代企业制度，推进公司治理体系与治理能力现代化
1.坚持同步谋划，同步实施
电力行业国企要坚持混合所有制改革和建立健全现代企业制度同步谋划、同步实施。应注重完善企业治理，建立并完善科学的法人治理结构，可通过股权多元化的方式，进一步完善混合所有制改革后的治理机制，形成市场化、专业化、法治化的市场经营和管理决策机制。
2.以混改为契机，推进内部机制改革
以混合所有制改革为契机，同步推进内部机制改革，重点优化组织架构，在管理方式、风控体系、分配机制、生产组织、经营管理模式等方面着重发力，建立完整的现代企业治理体系，逐步健全便捷、规范、市场化的管理制度，从源头上破解公司治理效能不强的问题，真正将电力行业国企的规模优势、人才优势、技术优势等与战略投资者的体制优势、机制优势相互融合，提升混改企业竞争力、创新力和影响力。
3.规范操作流程，加强国有资本监管
坚持规范流程与加强监管并重， 坚持依法合规、公开透明，严格规范操作流程和审批程序，建议考虑在产交所进行增资扩股项目的公开挂牌操作，聘请独立的第三方机构对项目实施进行路径设计与推介等，提升项目公司经营活力、效率和效益，加强国有资本监管，防止国有资产流失。
（三）分步推进，试点先行， 打造国企混合所有制改革样本
在能源变革和新电力体制改革的严峻形势下，电力行业国企应综合考虑所处行业、改革意愿、运营效率、投资收益、市场覆盖、社会责任等多重因素，坚持整体规划、试点先行，在增量配电和综合能源等重点改革领域先行先试。
1.坚持整体规划，分类分步稳步推进
对于输配电等自然垄断性的主业，要保持其服务功能；对于支撑产业和新兴产业可分步推进混改， 重点从新兴产业开始，培育公司业务新增长点，提质增效。
2.试点先行，以局部改革倒逼整体发展
选取试点项目和企业先行先试、典型开路，注重如何通过局部试点项目和企业的改革实现对公司整体体制机制的倒逼。如果试点不能引发管理层对“管人、管事、管资产”固有管控模式的改革， 混改后企业的市场化运营将很难落到实处。
3.创新运营模式，提供更大自主决策空间
进一步探索创新混合所有制公司的规范运营模式，对试点单位实施差异化的清单管理，并提供更大的自主决策空间，打造引入社会投资成效显著、治理结构规范、风险管控有效、市场响应灵活、服务优质高效的国企混合所有制改革样本。
（四）多措并举，综合施策， 推进国有资本布局战略性调整
1.聚焦主责主业，注重动态调整
要沿着发挥国有经济主导作用和推进国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力这一混合所有制经济发展的主要方向前进，更加注重聚焦自身行业，动态调整国有资本布局。从全局上对业务进行全面梳理，对拟混改业务和其他业务的边界进行明确划分，结合业务性质、质量和监管等关键因素，进行必要的业务重组；对与主业协同性不高、长期盈利水平较差的业务或企业，应剥离出混改范围，从而避免产生持续性关联交易、同业竞争和“带病改革”等问题。
2.充分利用非国有资本，增强协同效应
电力行业国企要本着有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展的原则进行产业布局，充分利用非国有资本战略资源，包括资金优势、管理优势、渠道优势、经验优势和技术优势等， 增强产业协同效应，激发非国有资本提前布局及盈利优势，实现电力行业国企管控和盈利的双赢局面。
3.科学选择战略投资者，实现优势互补
推进电力行业国企的国有资本布局战略性调整，要科学选择战略投资者，既要考虑上级部门的要求，也应考虑未来战略合作意向、中长期持股意愿和投资者对公司治理的参与意愿等因素，并重视三个问题：发挥企业优势及产业优势；突出双方的匹配度和互补性；强调开放性选择。由此，确保引入的战略投资者运作规范、效益良好、认同企业的发展战略和企业文化，产生协同效应，发挥战略投资者在混合所有制公司中的积极作用。
电力行业国有企业推进混合所有制改革的几点建议
（一）对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的公司治理制度
2020年5月，中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出， 对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度，对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。
建议电力行业国企从以下三方面推进。一是重视混合所有制企业的国资监管问题。按照“以管资本为主”的原则转变管理方式，从强调管控向重视公司治理转变，建立并完善常态的监督管理机制。二是完善股权管理制度体系，如股权投资管理制度、股权分类管理制度、股权董事管理制度、股权风险管理制度等，塑造高效的“管资本”能力。三是对国有资本参股企业不宜简单延续传统管理模式。
（二）探索将部分国有股权转化为优先股，促进“以管资本为主”和发展混合所有制经济的有机结合
国有股权转化为优先股，在一定条件下适当使用，有助于促进 “以管资本为主”的实现。优先股可以优先于普通股分配公司利润和剩余财产，强化国有资本收益。在电力行业国企治理有效的情况下， 此项措施如果运用得当，可有效提升资产的安全性。此外，建议与完善国资管理体制协同联动。电力行业国企可根据适用情况采取不同创新方式参与混改。
（三）建立符合市场竞争要求的劳动用工、业绩考核、薪酬福利制度体系，实现各相关利益主体的激励效应
建议电力行业国企建立符合市场竞争要求的“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的劳动用工、业绩考核、薪酬福利制度体系。优化干部选拔任用和考核退出机制，优化员工绩效考评和结果运用。最终要实现各相关利益主体的激励效应。总体而言， 要以“混”为基础，以“改”为路径，以“混”促“改”，以“改” 促发展。
（四）灵活运用混改策略，大力发展战略新兴产业，确保新兴产业创收增值，支撑产业提质增效
电力行业国企要准确把握世界产业演进趋势，统筹规划、聚集核心资源进行产业布局，推动国有资本向关系国家安全、国计民生、前瞻性战略新兴产业集中，加大在云计算、大数据、5G、物联网、人工智能等数字新基建领域的布局力度，实施一批推动产业转型升级、确保国家安全以及具有行业影响力、带动力的重大项目， 确保新兴产业创收增值，支撑产业提质增效。与此同时，面临助力京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等国家重大战略及京张绿色冬奥供电等重大机遇，电力行业国企亟需拓展能源新业态、培育发展新动能， 促进能源转型升级。此外，探索在下游销售环节加大混改力度，分类推进。
（五）突出抓好党的领导和党的建设，全面发挥国企党建优势，引领和谋划混合所有制改革发展大局
习近平总书记强调要做到两个“一以贯之”，明确指出：坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；坚持建立现代企业制度是国有企业改革的方向， 也必须一以贯之。电力行业国企要充分发挥国有企业的优势，推进党建工作与生产经营深度融合，把提高企业效益、增强企业竞争力、实现国有资产保值增值作为企业党组织工作的出发点和落脚点。通过党建引领指导各项业务工作，精准对接国企改革三年行动，精心谋划改革任务，推动改革攻坚取得更大突破。此外，要处理好以建立现代企业制度为方向的改革与坚持党的领导的关系。（参考文献略）
“电力行业国有企业混合所有制改革研究”课题组
课题组成员：
国网冀北电力有限公司经济技术研究院：张 楠 杨一诺
国研智库：王燕青 杜倩倩 张逸君