我国资源高效利用制度建设进展和建议

0

廖虹云

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出:“全面建立资源高效利用制度。推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化,健全自然资源产权制度,落实资源有偿使用制度,实行资源总量管理和全面节约制度。健全资源节约集约循环利用政策体系。普遍实行垃圾分类和资源化利用制度。推进能源革命,构建清洁低碳、安全高效的能源体系。健全海洋资源开发保护制度。加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度,健全自然资源监管体制。”建立资源高效利用制度有助于推动我国生态文明建设,促进经济高质量发展。

我国资源高效利用制度建设进展

当前我国已经建立了多项相关制度,并从法律体系、法规方案、部门规章、标准规范、配套政策等方面形成了一套较为完善的资源高效利用制度落实办法。

(一)制定了从资源开发、利用到处置全环节的法律体系

为推动资源高效利用,我国制定了一系列从资源开发、利用到处置全环节的法律体系。资源开发方面的法律主要包括《矿产资源法》《水法》《森林法》《可再生能源法》《海洋环境保护法》等;资源利用方面的法律主要包括《土地管理法》《节约能源法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等; 资源处置方面的法律主要包括《固体废物污染环境防治法》等。这些法律为推动资源高效利用制度的落实奠定了基础。

(二)发布了一系列包含指导意见、实施方案和法规办法在内的政策文件

针对资源高效利用的制度要求,我国发布了一系列指导意见、配套办法和实施方案,为推动制度落实指明了方向,提供了支撑。

为指导制度的实施,我国发布了相关指导意见。如关于资源产权制度改革,2019年印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,要求到2020年基本建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源产权制度。关于资源有偿使用制度,国务院2016年发布的《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》,要求到2020年,基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度,并针对土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛等六类国有自然资源分别提出了建立完善有偿使用制度的重点任务。关于自然资源监管体制,2017年印发《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》,提出建设资源环境监测预警数据库和信息技术平台、一体化监测预警评价机制等。

为推动制度的落实,我国发布了相关实施方案。如关于自然资源产权制度,20197月自然资源部等五个部门联合印发《自然资源统一确权登记工作方案》,提出对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记。关于资源总量管理和全面节约制度,2016年以来,我国陆续发布了天然林、草原、湿地、沙化土地保护修复制度方案。

为保障制度的推行,我国发布了相关配套法规办法。为推动海洋资源开发保护,我国颁布了《防止船舶污染海域管理条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《海洋倾废管理条例》等一系列法规,建立了海洋产权登记制度、海洋主体功能区规划制度、海域海岛有偿使用制度、渔业资源总量管理制度、休禁渔制度、围填海总量控制制度、海洋生态红线制度、自然岸线保有率控制制度,并发布了相关的办法。

(三)出台了一系列具体的部门规章、标准规范和技术指南

为推动节能减排工作的开展, 我国建立了节能环保产品政府强制采购和优先采购、能效标准标识、能效领跑者、节能监察、用能权交易、碳排放权交易等一系列机制,针对能源和碳排放领域发布了大量的标准和技术目录等。为推动资源循环利用,相关部门按照职责分工,制定了一系列部门规章、标准规范和技术指南等,如电子废物方面,明确了名录、规划和基金补贴等,制定了基于生产者责任延伸制度的电子废物管理办法,为推动生活垃圾分类和资源化,发布了生活垃圾收集、运输、处理等相关管理规章等。

(四)开展了一系列的资源高效利用制度试点工作

为更好地推进自然资源产权制度的实施和确权登记的有效推动,我国开展了确权登记试点, 并在此基础上修改出台了确权登记办法。为推动节能减排工作, 我国开展了节能减排财政政策综合示范、低碳城市、低碳园区等试点工作。为推进资源循环利用,我国开展了国家“城市矿产”示范基地、循环化改造园区、餐厨废弃物资源化利用和污水处理试点城市、再制造试点示范基地、循环经济的示范城市、工业固体废物综合利用基地试点、农业废弃物资源化利用试点等。在建立自然资源监管体制方面,2015年,国务院办公厅要求在试点地区编制自然资源资产负债表,已有部分试点完成此项工作。

(五)采取了多种政策手段保障资源高效利用制度的实施

我国采取了若干种政策手段保障资源高效利用制度的实施。

目标责任和考核制度。我国从“十一五”时期开始对节能目标进行考核,当前对我国能源消费采取能源消费总量和强度“双控”制度。2017年,我国发布了《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,要求对领导干部进行自然资源资产离任审计。

价格和收费政策。我国自上世纪90年代末期开始实行垃圾和污水处理收费制度;对资源型产品进行价格改革,实行了差别电价、惩罚性电价、阶梯水价、生物质上网优惠电价和燃煤发电脱硫加价政策。

财政资金支持政策。为促进资源循环利用,财政部、国家发改委印发《循环经济发展专项资金管理暂行办法》,支持园区循环化改造、城市矿产示范基地、餐厨废弃物资源化利用等重点项目;国家建立了废弃电器电子产品处理基金,对列入目录的产品回收处理给予补贴。

税收优惠政策。2016年发布《关于全面推进资源税改革的通知》,扩大了资源税的征收范围, 将原有“按量计征”为主改为“按价计征”为主,提高资源税对资源供求关系、极差效益的调节作用, 实施“浮动税率”,对综合利用的资源可给予减税或免税的税收优惠。2015年印发的《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》,规定纳税人从事《目录》所列的资源综合利用项目,可以申请享受规定的增值税即征即退政策。

我国资源利用效率得到明显提升

多种资源高效利用制度的落实有效促进了我国资源利用效率的提升,主要体现在资源总体利用效率提升,重点高耗能产品单耗下降和资源循环利用水平提高等方面。

一是资源总体利用效率大幅提升。20052020年我国主要资源产出率增长了约63.4%20122019年我国单位国内生产总值能耗累计降低24.4%,相当于以能源消费年均2.8%的增长支撑了国民经济年均7% 的增长。

二是重点高耗能产品的单耗持续下降。能源效率提升明显,能源消耗强度显著降低。经核算, 火电厂供电煤耗从2005年的370 克标准煤/千瓦时下降到2020年的305克标准煤/千瓦时,累计下降65克标准煤/千瓦时;吨钢可比能耗从2005年的732千克标准煤下降到2018年的622千克标准煤, 累计下降110千克标准煤/吨;合成氨综合能耗从2005年的1650千克标准煤/吨下降到2020年的1423千克标准煤/吨,累计下降227千克标准煤/吨。

三是资源循环利用水平不断提高。2019年,我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废轮胎、废纸、废弃电器电子产品、报废机动车等十大类别的再生资源回收总量为3.54亿吨,同比增长10.2%。据不完全统计,目前主要再生资源回收利用率已达到70%左右。2019年, 我国城市生活垃圾清运量为2.42亿吨,无害化处理量2.26亿吨,城市生活垃圾无害化处理率从2004年的52.2%提升到2019年的99.2%

我国资源高效利用制度存在的问题

(一)资源高效利用制度体系建设亟需完善

一是部分资源高效利用制度尚未建立或不完善。当前部分资源高效利用制度仅有指导意见,但没有落实文件和落实方案。如自然资源有偿使用制度,仅对部分资源提出了具体的制度改革方案,其他资源尚处于准备完善和研究起草阶段。一些制度的范围也有待进一步扩展,如生产者责任延伸制度现在只包括电器电子、汽车、铅蓄电池、包装物等四类产品,需要进一步扩展。

二是部分重点领域还存在短板。资源高效利用的一些重大环节和重点领域仍亟待通过完善或强化制度建设来予以应对。备受关注的垃圾问题、持续重视节能与提高能效、加快推进能源革命、坚持发展循环经济等都需要通过更为有效的制度建设予以落实,真正推动实现资源的高效利用。

(二)资源高效利用制度配套政策有待健全

一是部分资源高效利用制度落实亟需配套政策支持。如缺乏法律法规的保障,自然资源资产产权制度在政府政策文件中提出,理论上在不断进行完善,但是并没有专门针对自然资源产权制度的法律; 另外,对于一次性用品使用,快递包装绿色回收等,都缺乏专门的法律法规予以保障。同时制度落实的激励手段不足,尤其是对于资源综合利用等具有一定公益性质的行业,需进一步完善相关税收和补贴政策。

二是市场机制不健全。自然资源资产的产权制度和有偿使用制度需要市场机制的保障,我国自然资源的有偿使用和开发机制尚未完全建立,大部分自然资源资产的价格仍远远偏离价值,自然资源被大量低效开发利用,造成了自然资源的浪费和破坏。同时如何划清政府职能和市场机制在资源利用制度方面的边界也是一个难点。

(三)资源高效利用制度落实缺乏基础支撑

一是统计核算体系建设存在明显不足。自然资源调查还存在数出多门的问题,自然资源基础数据缺乏,缺乏资源表观消费量等数据, 资源产出率计算有较大困难,这使得资源利用水平和变化趋势难以评估,影响制度实施。同时,与主要废弃物循环利用率相关的城市建筑垃圾资源化处理率、城市餐厨废弃物资源化处理率以及各种再生资源的产生、回收、处理、处置等数据只能根据经验或者不完全调研进行推测,难以获取实际情况。

二是制度落实所需信息化手段不足。数字化、信息化是未来资源管理发展的大势所趋,信息化平台的建设对自然资源的开发、利用、管理、监督和资源的循环利用都有促进作用。但当前信息化的平台建设不足,影响了推行资源高效利用制度中市场交易、公众监督等机制的落实。

三是专业性人才不足。政策研究、技术研发、数据统计、制度落实、推进改革等方面都需要大量专业性人才,现有人才不了解相关的法律、法规政策,不能满足当前需要。除人才的专业技能不足之外, 人员数量也难以满足当前的需求。

推进我国资源高效利用制度建设的建议

(一)不断强化资源高效利用顶层设计

第一,全面树立“循环+进口+开采”以及全产业链、全生命周期的新资源战略观,总体上逐步形成“循环为先、进口为主、开采为辅”的资源战略。逐步把资源循环利用作为资源开采、进口之外的第一资源选择,把我国逐步由资源“大”国变为资源“强”国。

第二,统筹考虑各环节工作重点,制定相应的专项五年规划,全面推进资源的高效利用,并将资源高效利用的主要指标纳入高质量发展、绿色发展和生态文明评价指标体系。

(二)加快完善资源高效利用制度体系

第一,健全实施“自然资源产权制度、资源有偿使用制度以及资源总量管理和全面节约制度”三大基本制度。一是全面开展对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间的确权登记工作;加快出台全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使占有权的资源清单和空间范围。二是尽快出台国有土地、矿产资源、国有草原、国有森林资源的有偿使用制度方案;完善与自然资源开发利用相关的清单制度。三是实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动,合理分解落实目标,探索实施区域差别化能源消费总量控制方案;将资源利用总量和强度双控指标纳入地方经济社会发展综合考评体系;建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。

第二,结合“碳达峰、碳中和” 目标,大力推进能源革命。一是落实“节能是第一能源”,推动源头减量。深化工业、建筑、公共机构节能,强化交通运输节能,推进商贸流通领域、农业农村节能。二是以“控煤”和“提高能源安全”为总基调,积极促进能源多元供应。探索煤炭消费总量控制制度和实施办法。建立健全核电、水电、风电、太阳能等协同协调发展机制;完善化石能源产能退出机制,加快淘汰能源领域落后产能。

第三,推进资源高效循环利用。一是注重“高效”和“循环” 并重,扭转一次资源消费持续增长的局面。二是全面建立完善垃圾回收和清运体系。积极总结试点经验,全国地级市以上城市全面落实生活垃圾分类制度;逐步统一垃圾分类标准,垃圾回收运输企业分类回收运输标准等;健全生产者责任制,扩大生产者责任延伸制的覆盖范围,探索建立消费者责任制,将垃圾分类、垃圾收费逐步纳入消费者责任制的范围。三是加强废弃物的资源化利用。落实工业固废综合利用的奖惩措施,建立低值废弃物回收处理基金;加快对城市建筑垃圾、餐厨废弃物、废旧纺织品等废弃物的集中回收和规范化处理。四是推动再生产品的利用。建立资源再生产品和原料推广使用制度,建立政府优先采购再生产品制度。

(三)大力健全资源高效利用配套政策

第一,完善资源高效利用法律体系。制定完善自然资源资产产权、海洋、应对气候变化、耕地质量保护、节水和地下水管理、草原保护、湿地保护等方面的法律法规,推进修订矿产资源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海岛保护法、循环经济促进法等法律及相关行政法规,制定国土空间开发保护法,为全面建立资源高效利用制度提供法治保障。

第二,广泛推行资源高效利用市场化机制。一是完善资源开发利用的市场机制,研究扩大资源使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能,加快完善自然资源及其产品价格改革。二是构建能源现代化市场体系,转变政府职能,以引导、监督市场为主,避免政府对能源市场的直接干预。三是鼓励发展资源节约集约利用的市场机制。研究和完善电力需求侧管理、合同能源管理、综合能源服务、合同节水管理等资源节约集约利用市场机制,创新节能投融资机制,完善绿色信贷和绿色产业发展政策。四是探索资源循环利用的市场机制,探索实施城市垃圾回收清运特许专营制度,支持专业化机构开展城市垃圾回收。

第三,开展试点示范和经验推广。一是鼓励重点地区以提高资源高效利用为目标,积极开展自然资源资产产权制度、资源有偿使用制度、资源总量管理和全面节约制度、资源循环利用制度、海洋资源开发保护制度、自然资源监管等方面的试点示范工作,发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。二是重视经验总结和推广。全面总结各领域资源高效利用相关试点示范经验,为各项制度的制定提供科学支撑,并及时做好后续推广。

(四)着力筑牢资源高效利用基础建设

第一,尽快建立健全统计核算体系。一是研究出台资源统计报表制度。构建统一的自然资源调查监测体系,全面查清重要自然资源的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况。健全资源产出率统计体系, 在省级、城市、园区等层面启动资源产出率的初始核算工作。二是鼓励和支持有条件的地方建立统计监测制度, 利用“ 互联网+ ” 和智能技术, 建立再生资源和废弃物的统计监测体系。三是在试点基础上逐步拓展推进编制自然资源资产负债表,开展实物量统计,探索价值量核算。

第二,加强制度执行保障。一是加强组织管理保障。在离任审计试点的基础上,在全国地级市以上城市实行自然资源资产离任审计,强化各级领导干部节能目标责任评价考核。二是注重宣传引导。利用各种渠道提升公众资源高效利用的意识,加强对各类资源高效利用制度试点示范经验的宣传推广。

第三,加强技术创新和人才队伍建设。一是加强能源资源利用技术创新,普及推广应用前沿技术。制定和更新国家鼓励的资源高效利用技术、工艺和设备名录,健全资源循环利用技术、装备的遴选及推广机制;通过国家科技计划(专项、基金等)统筹支持资源循环利用的共性关键技术研发。支持资源循环利用企业建立技术研发中心;全面普及推广先进节能及新能源技术,大力发展智慧能源技术,推动互联网与分布式能源技术、先进电网技术、储能技术深度融合;二是加强能源科技基础研究体系建设,实施人才优先发展战略、鼓励开展前沿性创新研究。

作者单位:国家发展和改革委员会能源研究所

评论被关闭。