本刊记者 原松华
“十八届三中全会提出划拨部分国有资产充实社会保障基金，以及适时地降低社会保险费率。”3月22日，财政部部长楼继伟在“中国发展高层论坛”2015年会上作《财税改革与国家治理》的主题演讲时表示，“财政是国家治理的基础和重要支柱，财政改革涉及国家治理的各个方面，去年通过了财税体制改革的总体方案，明确了财税改革的总体路径与年度的具体安排，下一步就是落实”。
现行社保制度受到社会诟病的是超过40%的总费率。其中，用人单位占了大头，需承担30%，这在劳动力成本上升的基础上又增加了企业的压力。今年的《政府工作报告》提出，要降低失业保险、工伤保险等缴费率，积极的财政政策要加力、增效。划拨部分国有资产充实社会保障基金即是改革加力、增效的一部分。
财政的作用在于提供更多的基础性公共产品校正对市场的扭曲，预算制度就是其中之一
中国经济进入新常态，一方面形成了财政政策和财税体制改革的约束条件，另一方面也对财政政策和财税体制改革提出新的要求，财政必须为全面改革提供支撑。2014年6月底出台的《深化财税体制改革总体方案》聚焦改进预算管理制度、完善税收制度和建立事权与支出责任相适应制度三个方面。
在楼继伟看来，要通过改革清除阻碍劳动力流动的制度障碍，财政的作为在于提供更多的基础性公共产品校正对市场的扭曲，防范系统性风险，推动基本公共服务的均等化等等。
预算管理改革即十八大报告已表述的“全口径预算”，指所有的政府财力统统要进入预算体系，不再承认任何“预算外”的概念。有了透明度，公众就有了政府体系“以政控财，以财行政”中“钱从哪里来，用到哪里去”的知情权，并使他们对公共资源配置方案和行为具有质询权、建议权、监督权。
楼继伟表示，全面公开透明的预算制度，是保证公共产品有效供给的重要制度安排，它提供了一个人民向政府表达偏好，建立监督和制约政府行为的最佳指导，并确保政府行为与决策真正对广大民众和纳税人负责。他说，美国在进步的时代之前实际上政府只是向民众有一份报账单，大概100年前的进步时代才建立了公开的预算制度。这对美国的国家治理产生了极为深远的影响。
“我们要学习其他国家经验，既要公开又不要过度的技术化，让人民看得懂。而且今年1月1日开始实行新的《预算法》，老的做法和新《预算法》之间还有过渡的安排，这些过渡的安排必须处理好，否则也会造成当前的一些系统性风险。”楼继伟说。
预算管理改革是财税配套改革的三大任务之一。财政部财科所原所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康为论坛提供的背景报告指出，预算体系将是四本预算相对独立、但又相互之间合理协调的具体编制形式。一般公共收支预算旁边，要有资本预算，在其覆盖下，国有企业要按照明确的资产收益上交规范完成上交任务。如果以后年度公共支付的高峰期出现缺口时，可以调动的财力，包括国有资本预算里可以调拨的资产收益部分。还有基金预算——中央级的三峡基金等，地方的土地批租收入等，都必须进入基金预算加以专门的管理和监督。除此之外，还要适应老龄化社会的到来，规范形成联接社会保障体系的社会保险预算，在发展基本养老等在全社会发挥共济互济功能的蓄水池的旁边，规范连接财政凭借公共职能可以施加的财力支持。
托马斯·皮克提（Thomas Piketty)所著的畅销书《二十一世纪资本论》让我们将注意力转至了西方的超级管理者现象上，这些管理者因其业绩获得了格外可观的酬金，导致财富集中于他们少数人的手中。他认为，这在资本回报率大于增长率（这可能是后人口转型时期的真实情况）的经济环境下是不可避免的，除非这种现象通过征收大量的财产税予以补救。
如果专业管理层至上主义被制度所确定，中国是否也会必然出现不断扩大的不平等现象？美国斯坦福大学的青木昌彦教授认为，可能有一种方法能使中国逃脱这个陷阱，但要取决于混合所有制如何重组。如果将目前国有股份的很大一部分分给多个养老基金，在金融市场的公平竞争下进行专业管理，那么金融资本回报率上升后，基金受益人即退休人员和员工也可以分一杯羹。换句话说，这在企业改革方面有可能是一举两得。一方面，它可以通过高效、创新的企业管理对人均GDP的可持续发展做出贡献，另一方面也可以在后人口转型的时代，为社会保险提供资金来源。
在1997年以前，中国职工没有养老保险交费，实际上造成企业的成本不真实，扩大了国有企业的资本积累。因为那时基本都是国有企业，也扩大了国家财政的收入。同时，在1997年以前，国家预算大量地投资于国有企业，这从两个渠道造成了巨量的国有资产，因此划拨部分国有资产补充社会保险基金，就是针对视同上交而造成的养老保险金的缺口。从而在此基础之上，就有条件适时降低社会保险的费率。
楼继伟说，十八届三中全会提出市场要在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用的要求。通过压缩和规范公权力，还私权以公民和企业，市场领域中实行法无禁止即可为。十八届四中全会则部署把公权力关进制度笼子里，政府法无授权不可为，法定职责必须为，这就是基本的原则。当前中国经济发展进入新常态，如何确保在经济中高速增长，甚至暂时的衰退时仍旧能有良好的秩序，政府有责任、民族有担当，这是经济再平衡后持续发展的必要条件。
为解决地方政府债务问题，需强化地方融资机制
“我们现在新一轮的财税改革，1994年是一个高潮，现在与那时相比有明显的区别，难度也更大了。当时通货膨胀严重，如果不改革就过不下去，属于高度危机推进的改革。”楼继伟说，“看来，现在我们是未雨绸缪，主动改革，全社会的危机感觉并不是那么
强烈。”
亚洲开发银行行长中尾武彦是“财税改革”这一议题的演讲嘉宾，亚洲开发银行从1986年开始就一直支持中国的发展和脱贫，提供的援助达350亿美元。在这位行长眼里，目前中国正在努力制定透明的预算制度，其中包括加快增值税改革，并将在2020年基本建立现代财政制度。同时，中国政府修订了《预算法》，允许地方政府发行债券，并将地方政府债务纳入预算管理制度。
“我非常欣赏这些做法，为解决地方政府债务问题，中国正努力对现有债务进行结构调整，但是还有很多工作需要完成，例如调整地方政府财政收支的责任就迫切需要改革地方政府的融资制度。”中尾武彦说。
尽管中国地方政府支出占全国总财政支出的85%，但其收入却不到全国总财政收入的50%，地方政府在承受着基础设施需求不断增加的重压。面对这一压力，他们依靠的是不可持续的资金来源，比如土地出让金以及管理不当的预算外资源。
贾康也建议，转移支付的优化是预算改革非常重要的工作。原则是提高一般性转移支付的比重，压缩专项，专项里面可以由市场竞争性配置的，要取消相关的项目。专项原来所要求的地方资金配套，以后应该取消，只有中央和地方需要共同承担的一些特定的事项，可以透明地讨论和安排中央地方各自怎么做资金配套。
其次，对于地方债，经过各方面多年的讨论，审计部门也几次做了权威性的关于中国公共部门特别是地方隐形负债具体情况的审计之后，2014年全国人大通过了《预算法》的修订，已正式以立法形式“开明渠堵暗沟”，今后将在加强法治的过程中间贯彻《预算法》，将以“开前门、关后门、修围墙”的一套规则，使地方债阳光化，兴利除弊，做好制度建设和风险防范。
近期财政部已下达了1万亿的地方政府债券置换存量债务额度，目的是让地方把一部分即将到期的高成本债务转换成低成本的地方政府债，缓解部分地方支出的压力。
国际经验表明，一般性转移支付效率更高，而且可以更加缩小贫富地区的差距。专项的转移是需要地方政府配套资金的，但不是所有的地方政府都可以负担，有的时候可能会加大地区的差距。
中尾武彦则建议，通过计税收入解决方案，为地方政府提供长期的税收来源，并建立市政债市场，强化中国的地方融资机制。首先，加强政府间财政转移支付体系，对弥补地方政府财政收支缺口至关重要，完善财税支付体系会帮助城市负担大量的财政支出，用以扩大公共服务范围，为没有城市户口的外来务工人员提供社会保障。政府通过简单客观的准则来强化一般性转移支付带来的平等。基于实际总人口的财政转移支付，将提高地方政府更好地满足地方需求的能力。
其次，税收解决方案，增加地方政府财政收入的税收解决方案，应该包括扩大当前征收房地产税的试点范围，并引入绿色税收。健全地方房地产税收制度，将为地方发展和政府开支提供更可持续、更透明的融资方式，地方的房地产税能够解决在提供公共服务方面面临的地方政府的税收负担。环境税可以提高能源效率，并发展绿色建筑技术，从而将城镇化对环境的负面影响降到最低，这对于发展低碳化城镇，推进清洁、绿色的宜居城市和支持中国的生态文明建设至关重要。
从中国快速城镇化的角度考虑，中国政府制定的国家新型城镇化规划，旨在到2020年将城市人口占比由目前的51%提高到65%，这是一项巨大的挑战。加快城镇化发展需要大量的基础设施投资，以满足不断增加的城市人口的需求。到2020年中国政府城镇化规划的成本预计将达到7万亿美元，关键在于如何明确有效地调动并利用公共和私营部门的资源，地方政府应该具备足够的资金来源，以改善环境和社会服务。
中尾武彦提醒中国必须加快市政债市场建设，他说，健全的市政债市场能够成为地方政府为基础设施和城镇化建设融资的有效手段。与其他融资方式相比，例如银行贷款和地方融资平台，市政债融资能够降低融资的成本，债券的信用评级对加强财政透明度，完善问责机制也有积极的作用。推行市政债券要有可靠的债务管理系统作为补充，以确保财政纪律并规避风险，这就需要通过可靠的数据、报告来对借款进行密切的监督和监察。此外，国家还需要制定法律法规来管理地方政府破产的事务，从而最大程度上降低道德风险，以及中央政府财政援助的压力。
理顺中央地方间的事权、财权和财政体制，“扁平化”是个大前提
此次财税配套改革的第二个大的方面就是税制改革，包括“营改增”、消费税、资源税、房地产税、环境税、个人所得税一系列改革。“营改增”改革，实际是为助推中国经济打造升级版，进而提升居民的边际消费倾向，促使服务业得到更好的发展；消费税则从原来的生产环节推到批发零售环节，征收交给地方，这样地方政府总体上得到的激励还是优化本地公共服务，促进辖区内的市场建设；资源税改革，中国最有代表性的基础能源——煤炭的资源税已由从量征变成从价征收，各地可在2%-10%的税率区间之内选择。贾康认为，应乘势把这个调节机制从煤推到电，促使电力价格形成机制市场化和电力部门配套改革付诸实践；房地产税改革基调，是加快立法，2015年房地产税进入立法程序，最迟于2017年初的人大会议上审批通过；环境税改革的基调是“费改税”，也要等待走完法律程序；个人所得税改革，大方向是综合与分类相结合，使居民个人各类所得“归堆”合在一起，配之以超额累进税率的调节，以及依据家庭赡养系数等的专项扣除。
我国财税配套改革第三大方面的任务就是优化调整中央和地方体制，包括理顺事权和理顺收入划分。在贾康看来，要理顺中央、地方间的事权、财权和财政体制，“扁平化”是个大前提。中国要按照五级框架划事权和配税基，不现实。必须扁平化到中央、省、市县三级，按照三级合理划分事权，再合理配上税基和转移支付，理顺全套体制关系。十八届三中全会要求“事权和支出责任相适应”，即事权合理化、清晰化之后，使支出责任在操作环节和预算的收支科目打通，落实可操作性。
改革任重道远，改革已经站在了新的起点上，面临着更为复杂的形势和挑战，十八届三中全会部署的各方面改革任务360项，很多都与财政密切相关。在楼继伟眼里，社会结构发生了深刻的变化，各方面诉求增多，协调起来更难了，资源约束、人口红利释放跟过去不一样，过去雪崩式的经济改革效应已经没有了，经济发展更多地依赖人力资本和技术进步。
“另外，既得利益固化，凝聚改革共识，找到最大公约数的难度也更大了。但是必须坚定地、有时限地、一项一项地改革，压力是非常大的，我们有决心来推动。”楼继伟说。
财税配套改革三大方面的任务，体现了其应为国家治理现代化作出贡献的一系列主要着力点，连接着政府职能转变、市场建设、激发企业创业潜力、反腐倡廉、优化收入分配和再分配、理顺中央地方分配体制以及实施环境保护等等重大问题。
中国改革已进入深水区，碰到既得利益就不能“摸着石头过河”，必须要有壮士断腕的勇气，将阻碍过河的石头搬走，冲破利益固化的藩篱。改革是为了民众有尊严地更好地生活，只有服务于大局、大众，2020年实现小康社会才能早一天到来，这也是对国家治理现代化的一个挑战。
