王轶智
土地制度改革是农村改革的核心。作为激活农村土地这一重要发展要素的基础性工作，近年来土地确权被寄予了最大关注和期望，甚至被称为“二次土改”。从十七届三中全会起，2009年以来的六个中央一号文件，都对加快农村土地确权登记发证工作作出了部署，提出了明确要求。2010年一号文件提出，“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”；2013中央一号文件提出，“用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”；2014年一号文件强调，“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作”，“2015年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作”。土地确权，从解决承包经营权属混乱入手，摸清实情，明确权属，建簿颁证，稳定农民与土地的长久承包经营关系，扭转原来农村土地产权不明晰，农民利益没保障，权益不平衡的现象，从而进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性，推动最严格的耕地保护制度和节约用地制度的落实，进而提高土地管理和利用水平，并且为建立城乡统一的土地市场奠定基础。土地确权的价值是无庸置疑的，但关键是确权改革能否明晰农村土地权属，能否为推动未来农业发展、农村繁荣，促进城乡发展一体化提供充足动力？
土地确权能否彻底落实土地权属
必须清醒认识到，当前推开的土地确权，既不是土地所有制度的变革，也不是承包关系的重新调整，只是对现有承包关系的稳定，2009年中央一号文件就明确提出，“严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为”，这个要求在之后的政策中都得到贯彻。可见，确权是对现有土地承包关系的“拨乱反正”，是对集体土地所有权和农民土地承包经营权的再明确。在此，就出现了三个矛盾：
一是确权的主体问题。确权是产权的厘清，这是市场体制的基础。土地确权有三个主要内容，一是所有权的确定，即集体经济组织，主要是以行政村、自然村的集体土地与国有土地产权的明晰，以及相关集体经济组织之间集体土地的界限确定；二是农民与集体土地的承包关系的明确；在某种程度上，也包含第三个内容，也就是农民对集体土地承包权的重新确认。实施确权的主体是县级政府，如果按照市场理论来说，政府与集体经济组织，甚至农民个体来说，都是平等主体，只不过是具有权威性和强制力的主体。如果说在明确集体土地所有权限和农民承包权利、承包关系上，可以充当无直接利益的公正第三方，或者说是权威主持人的话，那么在国有土地与集体土地的确权上，县级政府是县域国有土地的实际拥有人，是利益相关方，至少从理论上，存在着利已可能，或者说有利已的嫌疑。
二是确权的时限问题。确权后的土地承包时限，已经由之前的“长期”修改为“长久”，但长久到底比长期长多少？以前“承包关系长期不变”，至少可以理解为比《土地承包法》规定的“三十年”要长，长久比长期是长十年、二十年，甚至五十年、一百年，很少有人说得清。这就类似借贷合同没有写还款时限，在借贷中出现此类事件，出借方是可以随时要求借款方履行还款义务的。在现有政策框架下，当然几乎不可能出现集体中止与农民承包合同的现象。但给农民的信心仍然是不确定的，因为“长久”的具体时限，取决于决策者对其的理解，作为出包人的集体与承包人的农民完全没有决定权。时限的模糊，势必影响农民的投资信心，和承包权财产属性的实现。
三是确权实质不确权的问题。确权中最基本、难度最大的是承包权确权，事实上是确认土地承包关系而不是确认承包权利。当前明确土地承包权有两种形式，就是“确权确股不确地”和“确权确地”，似乎能很好地解决当前承包中的问题。但二轮土地承包初期，因为税费较重，存在农民放弃承包权没有承包土地的现象，这在欠发达地区表现得比较突出，在部分村没有承包土地的人口甚至接近或者超过一半。当时由于客观原因放弃承包权不代表他们不享有承包权，而且按照当时法律政策，承包期限是三十年，即使在三十年内无法享有承包权，但三十年后总该享受承包权。但确权显然会固化这种现象，当初没承包的可能“长久”享受不到土地承包权。况且从二轮承包之后，村内、组内人口发生了相当大的变化，人口出生死亡、迁入迁出，新增人口的土地承包权利能不能实现，退出人口土地承包权利该不该收回，显然以二轮土地承包为依据，甚至以上世纪80年代联产承包为起点，都难以解决。在荒山荒坡荒地承包权方面，基本上是有偿承包，只有当时有远见、有资金的部分农民参与了承包，承包面积还都比较大，少则几十亩、多的成百上千亩，期限短则15、30年，长则50、70年，确权后村民享有的土地承包权的大小，差距悬殊。
土地确权到底能解决什么问题
二轮土地承包到现在已经将近二十年，承包经营权没有能明确到户，证书也没有完全发放到位，这是确权工作启动的动因。《民法》、《物权法》、《土地法》，都对农民宅基地、房产权利进行了规定，到现在还需要确权，本身就是一种重复运作。确证由于各地的情况不同，难度千差万别。对于二轮土地承包不存在遗留问题的地区，可能只是重新丈量后换证，未颁证的则是重新丈量后颁证，而对遗留问题较多、新出问题也不少的地区来说，通过确权来理清土地承包关系，困难重重，或者说在现有法律政策框架下，根本无法解决，比如，未承包土地的农民伸张承包权，比如宅基地的一户多宅而父子多户一宅等问题。确权在一定程度上不是把复杂的问题变得更为简单，而是使原来看起来简单的事真正暴露出了它的复杂性。确权颁证成本高昂，据南方某县的实际操作成本来看，确权每亩的支出约为四十元，就以全国耕地18亩亿亩底数和农村建设性用地5万平方公里，总体成本相当巨大，而且人力成本也相当惊人，在目前完成或者正在确权的地区，人员紧张、甚至短缺相当普遍。这其中还没有包括农民参与的成本，最保守的估计，当前也有3亿农民在外地打工，确权颁证就要停下手头工作，千里回乡参与丈量，相信总体支出也不会小。相对投入来说，权利的实现则更加复杂。
在土地所有权上，人民公社时期“三级所有，队为基础”，农村生产资料分别属于人民公社、生产大队和生产队所有。实行联产承包责任制后，人民公社被乡镇代替，生产队已经消失，生产大队被行政村村委会取代。虽然职能并不相同，但最有资格代表农民行使集体土地所有权的还是村委会。然而，明显存在“所有权缺失”的问题，即村委会在行使集体所有权时并不能代表村民意愿，在土地承包、流转、征用上，经常出现少数人剥夺多数人权利的问题，甚至引发了像广东乌坎那样的群体事件。随着新型城镇化的推进，大批农民向城镇外移是必然趋势，部分村庄消失也会是必然现象，将来的行政村面临着新一轮撤并，除了原来的行政村村委会决策不能代表村民意愿的“所有权主体缺失”问题，还会更多地出现因行政村撤消合并后土地集体所有权主体消失的问题。
在土地流转租赁权上，土地承包权的财产属性，其实早就已经体现。土地承包经营权的流转、租赁，至迟在二轮土地承包之后就自发出现，在十七届三中全会后形成比较集中的高潮。流转、租赁就要有租金，租金就是土地经营权的价格，有的分年计算，有的打包计算，低的一年几十、上百元，多的甚至上千元。确权使土地承包关系更加明确，显然对适度规模流转、规范租赁承包有促进作用，但因此说可以有效提高农民的财产性收入则有点夸大。租赁流转在原有的承包关系下，就可以实现，不是确了权才可以流转租赁的，而价格也显然不会因为确权而有所提高。如果说可以增加农民收入，可能来自确权丈量后增加的土地面积。据一些地区的经验，在确权丈量后耕地面积平均增加20%左右，原因是二轮承包时的低质地折算、承包后的田埂开垦和地头耕作。
在土地的抵押、担保权上，相对于城镇居民，从事种养的农民几乎都是经营者，更需要资金支持。但农民由于个人财产较少，获得贷款的难度较大、额度较小。据西南财经大学中国家庭金融调查研究中心（CHFS）与中国农业银行战略规划部联合发布的 《中国农村金融发展报告2014》显示，农村有民间借款的家庭比例为43.8％，远高于全国34.7％的平均水平，但农村有正规贷款的家庭比例为14.1％，低于全国15.1％的平均水平，而农村家庭债务总额中有64.6％都来自民间借款，远远高于全国32.0％的比例，其中40％是民间有息贷款，利率约为36.6％。报告还显示，农村债务中有9.6％属于风险债务，高于全国6.5％的风险债务比例。确权后，承包土地及农民宅基地房产进行抵押贷款更为便利。但担保抵押权之所以难以实现，障碍不在于农民的土地承包权的明确与否，而在于土地产出价值。土地承包权的明确，似乎为农民贷款提供了抵押物，但贷款总量不能高于抵押物价值总额，这是任何人都明白的道理。最近笔者所在的邻近县，试点推行承包权抵押贷款，以五年经营权为担保，每亩可以贷款1500元，基本上是耕地的五年出租总收入。银行在接受抵押时要考虑回收风险，严控贷款额度。因此，承包权的担保、抵押对农民的资金需求有一定满足，但完全实现还需要解决很多问题。
确权后的土地管理与权利享有
土地权利能不能享有，前提当然是对权利的明确，但更关键是对权利的保护。土地确权后，农民会具有三权三证，农民承包土地的承包经营权、农民宅基地的使用权、宅基地上自建住房的房产权，以及农民承包土地经营权证、农民宅基地使用权证、自建住房的房产证。这三种权利和三个证件是受法律保护的。但是从城市及以往经验来看，这种保护也不是十分可靠。城市居民一般没有经营性土地，就以宅基地使用权证和房产证而言，近年来之所以频频出现强征强拆现象，并引发群体事件和恶性事件，显然是政府官员忽视了居民的这两权两证，法律也没有保护到位。土地承包权比宅基地使用权、房产权显然更为复杂，保护起来难度也更大。
一是土地所有权的实现问题。集体土地所有权，既存在着主体缺失困境，也面临着主体消失的问题，还存在着难以实现的问题。当然，在土地所有权上，所有人，不管是集体还是个人，也不管中外，都是有限所有权，所有人绝对不可以把土地出卖给它国，但拥有一定限度的处置权。确权后，承包权被进一步强化，承包土地和宅基地几乎成为农民自己的私产，土地所有方集体的权利如何体现？土地、包括宅基地，承包人、使用人有出租、流转的收益，甚至将来有上市交易的可能，但作为所有方的集体在这一过程中，既不能参与管理，也不能从中获得收益，甚至缺乏话语权，即使是承包期限延长也是政策给定的，这是否也是另外一种形式的政府干预市场？从长期来看，忽视土地承包权、损害农民利益肯定是不对的，但忽视集体所有权、造成集体成员利益差距拉大，肯定也是不行的。
二是用地规划需要提高层次。有的专家将农地问题归结为城乡二元制，其实也并没有看到问题的实质。虽然城乡二元阻隔是制约我国改革发展的重要问题，但是我们没有看到，规划用途和管制是高于所有制的，土地开发利用在任何国家都是严格控制的，都要受规划与法律的管控。目前我国土地使用存在双重浪费，农村宅基地5亿亩，外来打工人员在家乡的宅基地上建起新房，却不去居住，浪费数量惊人。另一方面，土地城镇化的速度始终快于人口城镇化。据国土资源部副部长胡存智2012年3月披露，1990年－2000年，土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍； 2000年－2010年的10年，土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍。当前，我国的土地规划权力在政府，用地审批权力也在政府，各级政府给自己制定规划，自己给自己当裁判，规划执行缺乏监督和强制力，往往是领导一拍板就能更改，给随意更改规划创造了条件。规划体系也不完整，基本上是有总规，缺详规。确权只是增加了农民与政府、市场议价的权利，但不能从根本上防止土地征占乱象。我国规划应该上升为法，或者由人大制定，确立规划的法律本质，真正做到规划即法，才能减少土地的滥用和随意征占。
三是加强土地用途管制监督监控。确权给了农民较大的自主权和财产权益，给土地流转提供了良好的条件，会有力释放农村改革红利，推动农业发展、农村繁荣、农民富裕。但可能伴随更多的企业囤地、转变用途的不正常现象，出现更多的类似小产权房的管理难题，必须从源头、从开始就扎紧红线，强化用途管制。当前，技术手段已经能够做到实时监控，必须加大监督执法力度，发现问题必须及时纠正，才能使土地使用真正进入理性轨道。
确权是土地制度改革的序幕，不可能解决涉及土地的所有问题，但作为基础性、起始性工程，必须要跟紧配套措施，各项改革要有序启动，否则，单单确权，不仅收不到预定效果，还可能使农村改革局面更加复杂艰难。
作者单位：河北省尚义县委办公室
