胡怡建
胡怡建，上海财经大学公共经济与管理学院教授、公共政策与治理研究院院长，全国税务专业硕士指导委员会委员。长期从事财政税收理论、政策、制度研究。著有《营改增财政经济效应研究》《税收经济学》《转轨经济中的税收变革》《税收逃逸的形成与治理》《上海财政运行实证研究》等。发表学术论文100余篇。
今年以来，我国经济出现了明显下行态势，一季度GDP增长仅为7%。为应对经济继续下行的态势，帮助企业走出困境，社会减税呼声又日见高涨。在我国，虽然学界对经济下行时可采取减税增支的积极财政政策并无异见，但对应采取什么样的减税应对政策，是全面性减税还是结构性减税，分歧依然较大。笔者认为，我国总量减税空间有限，结构减税大有可为，税收增长有待转型。
经济发展需要总量减税
总量减税是指通过普遍性、全面性减税，实质性减轻企业和个人税收负担，提高企业税后利润、个人税后可支配收入、以及企业和个人在国民收入分配中的份额，来激励个人消费、企业投资，促进我国经济全面转型发展。在我国之所以要减税，其主要依据如下：
一是相对于我国目前的经济发展水平，宏观税负明显偏高。自1994年实行分税制改革以来，我国税收已连续保持20年的高速增长势头。1994年，我国税收5127亿元，2014年税收已增长至119158亿元，20年增长22.2倍。而同一时期，我国GDP由48198亿元增长至636463亿元，20年增长12.2倍，税收增长是GDP增速的1.7倍。税收占GDP比重也由1994年的10.64%提高到2014年的18.72 %，宏观税负大幅提高。税收增速过快，税负明显偏高。
二是在经济下行时，政府理应选择增支减税财政政策。税收宏观政策可分为扩张性政策和紧缩性政策两类：当经济处于膨胀时，总需求大于总供给，使通货膨胀压力加大，需采取增税减支，来控制个人消费和企业投资，同时紧缩政府开支，来控制总需求，促使供求平衡；而当经济处于紧缩时，总需求小于总供给，开工不足使就业压力增大，需通过减税增支，来增加个人消费，鼓励企业投资，同时增加开支，来扩大总需求，促使供求平衡。我国当前经济下行明显，理应选择增支减税政策，来刺激经济增长。
三是我国政府财力雄厚，具有较强的减税财政基础。能否减税不但取决于经济状况，而且取决于政府财力。我国政府收入相对于市场经济国家，既有共同点，又有不同点。共同点是税收为政府预算收入主要来源，而不同点是我国政府的收入来源比大多数国家更为广泛，财力也更为雄厚。我国政府收入主要得益于以土地为主要来源的资源性收入，2014年我国土地出让收入高达42940亿元，大致相当于当年预算收入140349亿元的30.6%。除了资源性收入，我国政府另一项收入是资产性收入，在资本市场迅猛发展的今天，属于国家所有的国有资产转让收入也已成为政府收入的重要来源。这为全面减税提供了强大的财力基础。
总量减税空间有限
虽然我国总量减税有其理论依据，但现实减税空间却十分有限，究其主要原因，可从以下三方面分析。
一是宏观税负不高。虽然有理论认为中国宏观税负偏高，但现实数据并不支持这样的结论。2014年，我国总税收119158亿元，占GDP比不到20%，虽然同1994年分税制改革时的10.64%水平比较显得较高，但纵向作历史比较，也不能说处于高位。1978年，预算收入占GDP比为31.02%，而2014年为22.05%，2014年远低于1978年。横向与国际比较，更是处于低位，大致相当于发展中国家平均水平。虽然将税收加上非税收入的政府收入占GDP比已经超过1978年的31.02%，横向与国际比较也不低，这也说明政府收入负担水平不低，确有下调和减负空间，但可减的不是税收，而是政府非税收入。
二是收入形势严峻。自1994年分税制改革后，我国税收增长一路走高，2011年税收增长高达22.6%，进入了税收增长峰值，然后就一路下行，2012年12.1%，2013年9.8%，2014年8.8%。今年以来，我国税收增长更是大幅下行，一季度税收收入30563亿元，同比增长仅为1.2%，4月份税收收入11727亿元，同比增长5.8%，虽然较一季度有所回升，但仍处于低位，税收增长出现了较为罕见的低于经济增长特征。当下出现的税收增长急转直下，究其原因，主要是经济增长乏力。同时与我国税收增长加速度特点有关，当经济过热时税收增长率加速度上扬，而当经济偏冷时税收增长率加速度下滑。当下税收增长率已远低于GDP增长，收入形势十分严峻，无法承受减税压力。
三是财政支出刚性。当经济下行，税收增长率大幅下滑时，削减财政支出却缺乏弹性。前些年，由于财政形势较好，政府资金宽松，城市建设支出、文化教育支出、社会保障支出、福利救济支出、国防军事支出全面增长，出现了支出大幅膨胀。在积极财政政策下，即使收入幅增长，但仍收不抵支，不但中央显性债务增加，地方以土地担保的隐性债务矛盾更为突出，由于支出的刚性和惯性特征，增支容易减支难。
结构减税大有可为
对于我国来说，总量性减税空间不大，但结构性减税却大有可为。结构性减税主要是局部减税，在保持税收总量基本稳定的前提下，通过有增有减的结构性调整，使税收制度更为合理，这主要是基于我国现行税收结构的制度性缺陷。
2012年由上海先行先试进而向全国推进的“营改增”，一方面是我国税制的重要改革，另一方面减轻试点服务企业及其相关上下游企业税收负担。依据国税总局发布的数据，2014年，全年因“营改增”而实现的减税规模为1918亿人民币。除此之外，近年来我国也推出一系列旨在稳增长、优结构、提层次、惠民生的政策。一是出台针对小微企业减征所得税和免征增值税、营业税等减税政策；二是实施支持文化企业、体育事业和产业发展，出台多项出口退税政策措施，以及对重大技术装备进口税收政策作出调整；三是推出完善技术先进型服务企业所得税，生物药品、专用设备、运输设备和电子设备制造业，以及仪器仪表、信息技术服务业等六大行业固定资产加速折旧政策；四是实施支持和促进重点群体创业就业有关税收政策，支持高校毕业生、下岗失业人员、退役士兵和残疾人等重点群体就业和吸纳这些重点群体就业的企业。同时，也出台了提高燃油消费税和资源税改革及政策措施，结构性减税政策特征较为明显。
1994年以来，随着经济社会发展，税收政策制度调整，我国税制结构也发生了重要变化。总体呈现以下变化特征：一是直接税比重上升；二是间接税比重下降；三是企业主体地位未变。我国以间接税为主体的税制结构，由于其按收入总额而不是利润征税的刚性税收特点，有利于保障财政收入稳定增长。同时，由于货劳税在征收管理上相对简易可行，征收成本较低，具有规模经济效应。这都成为我国长期实行并维持间接税主体税制结构的主要原因。但以货劳税为主体的间接税主要存在税负不尽合理、价格体系扭曲、税收逆向调节、干预经营活动、纳税受益背离、政策导向失效等矛盾和问题。
未来税制结构如何优化，目标模式涉及三个基本问题：一是税制以直接税还是间接税为主体。由于我国现行间接税比重远高于直接税，而以间接税为主体税制结构的累退性特性不利于公平，未来我国经济社会发展更加注重公平收入分配，客观上要求通过降低间接税、提高直接税来实现间接税主体向直接税主体转型。二是纳税以企业还是个人为主体。由于我国现行间接税和直接税中的企业所得税、资源税以企业为纳税主体，再加财产税也主要由企业缴纳，个人直接缴纳的个人所得税和部分财产税占比较低。随着我国税制结构调整，个人所得税和财产税占比上升，以及间接税由生产税向消费税制度改革，个人直接缴纳税收比重会有较大幅度提高，从而实现企业主体向个人主体转型。三是税源是以生产经营还是收入分配和财富积累为主体。由于我国税收主要集中在企业生产经营环节，而较少分布在收入分配和财富积累环节，从而具有较强的财政收入功能、较弱的收入分配和财富配置功能。随着适应社会公平目标发展的间接税向直接税、以及企业纳税向个人纳税转型，税收分布也会相应出现由生产经营向收入分配和财富积累转型。
优化我国税制结构，由企业间接税向个人直接税转型的措施和途径：一是降低流转税收入比重，在推动经济结构优化升级的同时，逐步减少间接税比重，主要通过增值税减税改革和消费税增税改革实现；二是增加所得税收入比重，加大直接税改革力度，在促进社会公平的同时，逐步提高直接税比重；三是扩大财产税比重，核心是房地产税改革，在立法先行的前提下，通过进一步整合房地产保有环节税种，开征统一规范的房地产税；四是提升税收征管能力，未来税制结构转型要求税收征管先行，包括健全涉税资料管理，加强税收征管信息建设，提高税务人员监管能力，提升税收稽征效力，确保税收征管的准确、有序、高效，从而为税制改革、结构优化保驾护航。
我国税收增长方式面临重要转型
自1994年分税制改革以来，我国税收出现了超常增长，并呈三大增长特征：一是增长率高，平均增长18%；二是持续时间长，从1994年到2014年保持长达20年高增长经久不衰；三是呈加速增长，“九五”时期增长15.84%，“十五”时期增长18.04%，“十一五”时期增长20.73%。我国自1994年以来出现的税收超常增长，是在特定历史条件下由五大因素共同作用结果。一是经济增长，经济增长是税收增长的基础；二是结构调整，不单是税收贡献率高的工商业和服务业增长远超税收贡献率低的农业，而且采掘业、汽车制造业、烟酒和化妆品等奢侈品业，以及金融业、房地产业和商务服务业等税收贡献率较高的行业也是发展最快的行业，结构调整加快了税收超GDP增长；三是税收管理，加强金税工程、精细化管理，以及严格违法处罚，在同样制度下增加了税收；四是通货膨胀，1994年至2014年，我国税收增长远高于GDP增长，但与广义货币发行量几乎同步增长，反映出与货币过度发行相关的资产性交易所创造的税收对税收的贡献作用在增强。
2012年起，我国税收增长率急剧下滑，不但改变着1994年以来税收增长的历史轨迹，也改变着人们对税收的未来预期。税收增长下滑是短期调整还是长期趋势？我们的判断是我国税收将由高速增长向中低速增长、由远高于GDP超常增长向与GDP基本保持同步的稳健可持续增长转向，并将成为税收增长新常态。做出上述判断主要基于以下理由：一是经济增速放慢将使税收增长基础回落；二是对房地产业实行宏观调控，加快发展现代服务业，虚拟经济更多为实体经济服务的产业结构调整转型，抑制高税收贡献行业膨胀，使税收超常增长中的结构性因素作用削弱；三是未来提高居民收入占国民收入比重，将抑制税收超常增长趋势；四是未来货币政策依然将影响资产性税收增长。
自1994年以来，在不同历史阶段，对于科学合理的宏观税负出现过三种不同观点或主张。1994年分税制改革时，面对我国财政收入占GDP比重过低，以及中央财政收入占财政收入比重过低的严峻财政形势，主流观点是提高财政收入占GDP比重，以及中央财政收入占财政收入比重，并成为分税制改革制度设计所考虑的重要内容。随着以税收为主体的财政收入快速增长，两个比重不断提高，国家财力增强，以及社会对宏观税负偏高不满情绪上升，社会要求减税的呼声日益高涨。尤其为应对2008年以来的国际金融危机冲击，结构性减税主张成为主流观点，并在政策制度上得以实施。然而，随着2012年以来我国税收增长大幅下滑，党的十八届三中全会决议和中央政治局会议《深化财税体制改革总体方案》的基调是稳定宏观税负，即税收增长与经济增长保持基本同步。从提高“两个比重”到结构性减税，再到稳定宏观税负，反映了我国在不同历史时期，经济社会发展对宏观税负的内在要求，也说明未来我国税收改革发展方向是稳定税负、优化结构、可持续增长。
