本刊记者 姜 巍 张菀航
随着市场经济的发展和城市化进程的加快，出租汽车行业迅速发展起来，成为越来越关系到人们切身利益的热点话题，备受社会各界的关注。但是因为种种原因，出租汽车行业的改革一直未有太多实质性的进展，而且可以说是举步维艰，困难重重。
近日，浙江义乌率先出台《出租汽车行业改革工作方案》（以下简称“方案”）。方案中提到，从2018年开始，有序开放出租汽车市场准入和出租汽车数量管控，实现出租汽车市场化资源配置。此外，义乌将取消营运权有偿使用费。义乌还提出建立和引进网络约租车平台，落实其主体责任，遵守运输市场规则，提供合法营运车辆，配备具有从业资格的驾驶员。此方案一出，就成为舆论的焦点，被视为出租汽车行业改革多年的首次“破冰之举”。
随后，各个地方政府也相继就出租汽车行业改革问题作出了表态。广州市副市长周亚伟说，专车犹如一条鲶鱼一般，它的出现倒逼着出租汽车行业的改革。专车服务需要纳入合法、合规的平台，而广州将积极稳妥地推进出租汽车行业改革，按照国家的有关规定，维护各方的权益，开展公平、有序的市场运营。
上海市政府则一手促成了沪上四大出租车公司与滴滴公司的战略合作，堪称敢“吃螃蟹”的成功改革。政府将着力为双方搭建优质技术与服务平台，通过透明的管控，实现竞争对方双赢的局面，并在平台正式运行后，重点解决司机和车辆身份、车辆运行信息传动等问题，做到运营车辆状态识别，提高车辆的运营效率和运营安全性。
而北京地区互联网专车的生存状态似乎并不乐观。近日，北京市交通委运输管理局、市公安局公交保卫总队、市交通执法总队三个部门约谈滴滴公司。北京市交通主管部门表示，私家车和租赁车配备驾驶员从事客运服务均属违法，并且以租赁公司车辆配司机形式出现的从事专车等业务都将是执法重点。随后滴滴公司对外宣布停止“免费滴滴快车服务”，并在其官方微博上发表声明称，“不是钱的问题”。
面对互联网专车这一创新模式，出租汽车行业改革的方向在哪？政府是否应该拥抱互联网，拥抱创新？就这些问题，本刊记者采访了中国社会科学院工业经济研究所研究员余晖和国家行政学院决策咨询部副主任丁元竹。
“定位不明确”与“特许经营的管理模式”阻碍出租汽车行业改革
出租汽车行业是改革开放后发展较快、问题较多的行业。它是城市公共交通的重要组成部分，满足了人们随时出行的需求。但由于城市经济的高速发展和城市人口的快速增长，以及对出租汽车数量的严格管控，使得现有的出租汽车市场规模越来越无法满足人们日益增长的出行需求，也给出租汽车行业的管理提出了更高的要求。
“当前出租汽车行业存在的一系列问题都与出租汽车发展定位密切相关。科学定位出租汽车服务是出租汽车行业改革发展的基本问题和关键点，与此同时，出租汽车发展定位也是各地反映最突出、最强烈、最关键的问题。”丁元竹说。
从国家层面看，对出租汽车定位存在逐步调整的过程。由此前公交系统不发达的背景下作为“公共交通重要组成部分”的定位，到“公共交通的补充”，再到“综合交通运输体系的组成部分，主要提供个性化运输服务”的定位演变。出租汽车行业是否属于“公共交通”的定位不甚清晰，直接导致了改革取向不明、目标摇摆不定和措施举棋不定。
从地方层面看，由于各地区发展阶段、发展进程和发展水平之间存在着一定差异，使得出租汽车在不同类型城市中存在不同定位。在私家车、道路交通发达的大城市，出租汽车是城市综合运输体系的补充（这里对于“综合运输体系的补充”的基本界定是，具有准公共服务的特征，介于私人服务和基本公共服务的偏近市场方向）；而在私家车、道路交通不发达城市，出租汽车是城市公共交通体系的补充（这里对于“公共交通体系的补充”的基本界定是，介入私人服务和基本公共服务之间的偏远市场方向）。所以，对于不同经济发达程度的地区，对出租汽车的不同定位，导致了出租汽车行业改革的环境更加复杂，难以用一个统一的模式去推进行业的改革。
出租汽车行业一直实行行政许可制度及总量控制制度。政府根据本地人口的情况和经济发展的情况，限定一定数量的牌照资源，并以特许经营的方式通过透明或不透明的程序授权给少量的个体司机和出租汽车公司。司机个体无法获得出租汽车经营权，需要向具有牌照的出租汽车公司承租并缴纳一定的“份子钱”。
余晖指出，正是由于出租汽车行业实行政府特许经营体制，限制出租车牌照数量，因此获得牌照的企业就容易形成寡头垄断。通过多年的运行，这些所谓的获得特许经营权的公司，已经形成一个比较稳定的利益集团，导致他们忽略目前城市交通拥堵的状态，使得闲置的车辆无法最大化地发挥作用，造成了出租汽车企业对市场的垄断。
“近几年，各地出现很多出租汽车司机罢工事件，表面上看是打车软件和专车服务抢了生意，但其实是新的竞争者加入后，经营额下降，但是‘份子钱’是固定的，司机师傅更希望降低的是‘份子钱’。而正是由于在数量管控的体制下，个体司机无法获得运营牌照，就使得在‘份子钱’的问题上，出租汽车司机没有太多的话语权。”余晖进一步指出。
另外，余晖还说，实际上政府很难预测到底一个城市需要多少辆出租汽车才能满足人们越来越多元化的出行需求，所以出租汽车行业的改革症结就在于“数量管制”。
互联网专车，倒逼出租汽车行业改革
今年1月8日，对于互联网专车这类服务方式，交通运输部首度公开表态，对其给予肯定并鼓励该创新业务。交通运输部称，当前各类专车软件将租赁汽车通过网络平台整合起来，并根据乘客意愿通过第三方劳务公司提供驾驶员服务，是新时期跨越出租汽车与汽车租赁传统界限的创新服务模式，对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极的作用。
“除了数量的补充外，进一步往下发展，专车服务的出现，为人们提供了更舒适、更专业化的服务。”余晖进一步总结互联网专车相对于传统出租车形式的优势。丁元竹表示，“专车”背后体现的是城市公共出行的需求旺盛和多元化。互联网专车增加了城市运能，拉开了消费者的消费层次。
丁元竹指出，互联网专车平台对互联网海量数据监控、分析和处理，提升了城市交通管理水平，解决了以往信息不对称的问题。专车运营模式是通过互联网软件平台整合顾客、司机和出租汽车公司三方信息。部分公司的专车服务评价体系、考核体系、责任追究和奖惩体系较为完善，通过给乘客奖券、积分等政策调动乘客给予专车服务评价打分积极参与性，建立专车服务考核和末位淘汰机制。余晖则认为，互联网专车平台在现有出租汽车数量有限的情况下，为打车者提供便利的同时也降低了出租汽车空驶率，提高了传统的出租汽车行业的运营效率。
“除此之外，互联网专车发展了共享经济，带动了就业和创业。”丁元竹进一步解释道，互联网专车服务正是共享经济的具体表现形式。它利用移动互联网作为媒介，使公众公平有偿地共享运输资源，乘客、驾驶员以及信息平台通过不同方式付出和受益，共享服务红利和经济红利，为大众创业和万众创新创造了契机。根据上海有关人士表示，十几位刚刚毕业的大学生，利用信息技术搭建专车服务平台，一年可收入上千万元，既解决了大学生就业问题，又解决了他们的生计和发展问题。
不论如何，互联网专车的进入，或多或少触动了传统出租汽车行业既得利益群体的“奶酪”。这种固有利益格局的打破，必然会发出声响。其背后的深层次矛盾又表现为最直接的冲突和对抗。5月21日，天津上百名出租汽车司机围堵专车；5月27日，郑州发生了出租汽车司机打砸专车的事件。另外，据滴滴快的公司的内部人士透露，自从滴滴宣布从5月25日起在全国12个城市(后增加为14个)推广“周一免费搭快车”活动以来，滴滴快的在全国各地已有40多个办公处所遭到出租汽车司机的滋扰。
矛盾冲突的进一步升级，也是期待官方回应的一种极端方式。对于传统出租汽车行业来说，专车是非法的“入侵者”，而专车则自视为引领行业变革的开拓者。专车的“黑白”身份，有待官方的明确。
在义乌发布的出租汽车行业改革方案中提到，“鼓励移动互联网与出租汽车行业融合创新，建立和引进网络约租车平台。”义乌市运管局出租车管理科科长龚一昌对此特别解释道：将互联网创新纳入出租汽车改革，义乌在这方面会尝试。并且强调称，“尝试并非可以无视法律，‘专车’必须是合法营运的车辆，严格禁止私家车进入营运。”而在6月3日，交通部召开的有关出租汽车行业改革方案的讨论会上，参会代表多来自传统的出租汽车行业，被大家所熟知的滴滴、快的等互联网专车企业未获邀请。
从官方的表态来看，似乎互联网专车暂时告别了“非法运营”的尴尬，这种模式得到了肯定。但是不难发现，交通部允许通过打车软件向乘客提供正规汽车租赁公司的车辆。换另外一种说法，是否可以理解为只有拥有资质的出租车辆才能进入到这样的信息平台中。这些既有的规定限制了互联网专车未来的发展空间。
而当前致力于互联网专车运营的公司，并不是运输服务的提供主体，其实只是一个单纯的信息撮合中介，通过信息将提供运输服务的供需双方连接了起来，而并没有调度和使用出租车辆的权力。且在当前国家对汽车租赁公司实行总量控制和配额管理的情况下，专车只能在本身就相对有限的名额中“分一杯羹”，专车服务市场很难进一步扩张。
当前的互联网专车平台中，大量私家车的进入在一定程度上补充专车数量的缺口。但私家车的运营资格遭到了质疑，被拒绝在法律所规定的行业准入大门之外。交通运输部明确表示禁止私家车接入平台参与经营。这也是近期，南京、武汉、成都、广州、北京等多个城市交通委约谈各类互联网专车服务公司的主要原因。
“义乌率先提出要取消特许经营的制度，其主要精神是要取消数量管控，这也是大众原来所期盼的结果，但个人不允许进入这个市场，必须要公司化来运营。我认为这是改革不彻底的地方，但也可能是一种妥协。”余晖认为，应该合理有序地进一步开放出租汽车市场，将有意愿从事此行业的私家车车主纳入进来。“这个市场应该是自由的，个体的出租汽车在获得一般行政许可的基础上就可以运营。政府要做好人车安全监管、强制人车保险等方面就可以了。” 余晖进一步解释道，公司化运营的成本要远远高于个人。因为公司要产生很多管理费用，如公司需要雇佣人来管理出租汽车司机。实际上这些成本本不应该发生，它被转移给了出租车司机和广大消费者，而大大超过成本的利润却由出租汽车公司所有人和管理层占有。
“开放市场，放开数量管控”才能解决出租汽车行业改革问题
对于当前在出租汽车市场上活跃的互联网专车服务公司，诸多的声讨和质疑指向它置身于现有行业的监管体系之外。如何更好地定位它的角色和作用来优化现有行业，以求深化行业改革，值得思考。
丁元竹认为，出租汽车行业是“小行业、大问题”，而且涉及广大群众的切身利益。行业中存在着既有的体制机制问题、长期积累的历史遗留问题，以及当前科技创新引发的行业变革与行业转型升级问题；正处于新旧体制、新旧技术、新旧人员、新旧认识和新旧价值不断磨合、交织、竞争的阶段。
要正确认识“互联网＋”带来的冲击和挑战，要找到“互联网＋”的市场创新和政府监管平衡点，并且互联网专车不能盲目发展，要建立准入门槛；以持续的“共享性”推动资源有效使用和合理配置，“共享性”发展要求保护环境，使发展更具可持续性，并以共享经济思维进行监管；要针对新问题、新情况尽快完善相关法律法规，严格规范专车服务市场，依法管理。丁元竹同时指出，互联网专车企业要向政府开放软件平台接口，公开相关统计信息，向主管部门提供专车车型、驾驶员信息、价格标准等。建立政府引导和网络信息公开的公众监督体制机制等。
“简单地禁止、取缔、打击专车，无助于我国出租汽车行业改革。新技术的使用前所未有，必须加以规范。关键问题是通过专车错位经营的制度设计，弥补出租汽车的不足。出租汽车行业发展必须借鉴新技术，拥抱新技术。”丁元竹指出。
“既然信息技术带来了出租汽车行业的巨大变化，政府就应该顺应潮流，尽量地去修补市场，使得市场更加完善，而不是反对和阻碍它。”余晖表示，当前的互联网打车软件，可以实现在移动互联网上对个体运营司机进行全方位监管，而且客户的投诉能够很快地反馈到其平台上，进而及时对司机进行相应的告诫和惩罚。这种撮合的模式把市场的供需双方，包括第三方的政府机构联合在一起，使得市场向更健康的方向发展。
他认为，政府应摒弃制度上或者利益上的惰性，去建立一般的行政许可，通过制定更细化的管理制度的方式来完善监管，并且可以委托打车软件公司帮助政府加强监管。而所有提供出租服务的车辆，乘客安全的问题都可以通过保险理赔的方式解决。
余晖还指出，如果国家层面的改革政策落后于市场的正向发展，不认真研究新兴市场可能存在的监管问题，未来这个市场仍存在很多的不确定性。因为各个地区试探性的和打车软件的拥抱是不稳定的，还需要交通部的明确表态和某些大城市的示范作用。