新城新区步入依托存量求增量的新阶段

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冯 奎

 

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新城新区是中国工业化、城镇化发展的重要支撑,城镇化发展必然包括新城新区发展。当前,在新常态政策条件下,高层和管理部门释放出新城新区必须谋求转型发展的明确信号;综观各地的探索实践,转型升级的方向已日渐清晰。展望未来,大规模建新城新区、建大规模新城新区的势头告一段落,新城新区将步入在存量上找增量,努力实现内涵式发展的新阶段。

中国新城新区已形成庞大体系

广义上,新城新区是为了政治、经济、社会、生态、文化等多方面的需要,经由主动规划与投资建设而成的相对独立的城市空间单元。
从外延上,讨论比较多的中国新城新区包括:经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区、物流园区、工业园区、自贸区、大学科技园,以及产业新城、高铁新城、智慧新城、生态低碳新城、科教新城、行政新城、临港新城、空港新城等等。
据不完全统计,截至2014年底,我国县及县以上的新城新区数量总共超过3000个。其中,国家级新区11个;各类国家级经济技术开发区、高新区、综保区、边境经济合作区、出口加工区,旅游度假区等约500个;各类省级产业园区1600多个;较大规模的市产业园1000个;县以下的各类产业园数以万计。
中国的新城新区已经形成较为合理的体系。其中,国家级新区成为新城新区的龙头;国家级的经济技术开发区、高新区,成为新城新区的骨干;省(市)级各类新城新区成为新城新区系统的重要支撑。新城新区意义重大,它们在国家与区域层面上都成为重要经济增长极,东部主要国家级新区占所在市的GDP总量的30%。国家级高新区与经济开发区贡献的GDP约占全国的1/4。

新城新区发展中存在的问题引发政策关注

中国新城新区数量不断增多、面积不断扩大,除了内在合理性的因素之外,还有一些地方政府行为上非理性的因素,例如:
——地方政府求新、贪大、求洋。有的地方领导一上任,首先要做的事就是雄心勃勃重新谋划建新城、造新区,而且一出手必定要讲究大手笔、大气魄、大尺度。
——土地是空间生产的主要因素。地方政府可以粗放地获得土地并使用土地的管理政策助长了新城新区在空间上扩展。
——政府投资、金融资本注入是新城新区发展的重要推手。政府不计债务规模及后果的投融资开发模式为“造城运动”推波助澜。
——对新城新区缺乏有力的调控与规范,使得新城新区在政策体制的罅隙里野蛮成长。
从过去30多年的经验来看,新城新区发展与中国工业化、城镇化的进程相耦合。新城新区的快速发展是快速工业化、城镇化的支撑性力量,同时,快速工业化、城镇化进程也为新城新区的激增提供了极为有利与宽松的环境。在新常态的发展条件下,一系列新的政策出台,以往那种大规模建新城新区、建大规模新城新区,盲目扩张的发展模式面临极大调整。
一是《国家新型城镇化规划》将新城新区纳入统一规划管理。
《国家新型城镇化规划(2014-2020)》中专门设章节进行新城新区规划,一方面提升了新城新区发展的战略意义;另一方面对政出多门的新城新区规划思路进行了统一。国家新型城镇化规划提出严格新城新区设立条件,将对未来新城新区发展产生方向性的影响。
二是新城新区用地受到严控,进入有规必依、无地可建的阶段。
国土资源部于2014年9月下发《关于推进国土节约集约利用的指导意见》,有效期是8年,也意味着自现在起至2022年,新城新区的建设用地总体上处于严控状态。一些地方新建、扩建新城新区的雄心壮志将遭遇有规必依、无地可建的现实窘境。
三是债务风险受控,举债造城不计后果的情况受到遏制。
2014年8月,新《预算法》获通过,并于2015年1月起施行。新《预算法》堵偏门开正门,规定地方政府可以在国务院确定的限额内,通过发行债券的方式筹措资金。
2014年10月,国务院办公厅首次发出《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出,赋予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时,坚决制止地方政府违法违规举债。《意见》提出,要防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险。
四是清理规范税收等优惠政策,使政府之手的作用受限。
2014年12月,国务院颁发《关于清理规范税收等优惠政策的通知》,通知提出,全面规范税收等优惠政策,有利于维护公平的市场竞争环境,促进形成全国统一的市场体系,发挥市场在资源配置中的决定性作用;有利于落实国家宏观经济政策,打破地方保护和行业垄断,推动经济转型升级;有利于严肃财经纪律,预防和惩治腐败,维护正常的收入分配秩序;有利于深化财税体制改革,推进依法行政,科学理财,建立全面规范、公开透明的预算制度。

新城新区的发展转型特征日趋清晰

2014年对于中国宏观经济以及新城新区发展都是极其重要的一年。中央决策层面首次提出中国经济步入新常态,新城新区面前的政策环境、竞争环境迥异于从前。我们认为,在内因和外因的同时作用之下,中国新城新区发展将呈现出以下转型特征:
——新城新区的定位逐渐规范与明确。
2014年,国务院办公厅《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》明确,国家级经开区要建设成为带动地区发展和实施区域发展战略的重要载体,成为构建开放型经济新体制和培育外资新优势的排头兵,成为科技创新与绿色集约发展的示范区。
2014年,国家高新区管理部门提出2020年国家高新区战略提升行动的总体目标:到2020年,努力将国家高新区建设成为自主创新的战略高地,培育和发展战略性新兴产业的核心载体,转变发展方式和调整经济结构的重要引擎,实现创新驱动与科学发展的先行区域,抢占世界高新技术产业制高点的前沿阵地,充分发挥国家自主创新示范区、国家高新区的核心载体作用,以更强大的创新能力服务于创新型国家建设。
——新城新区已建构起较为完整的体系,数量增长趋于减缓,进入稳定发展时期。
截至目前,我国已形成包括3000多个新城新区在内,多层次多类型的新城新区体系。步入新常态,经济增长的速度有所放缓,工业化、城镇化高速增长时期已经结束。新城新区从总体而言将进入内涵式增长的新阶段。由此,我国新城新区的数量将趋于稳定,增速有所减缓。
——从粗放走向集约,从低效迈向高效成为转型的主要内容。
在土地利用方面,未来新城新区的土地管理将会日趋严格,增量严控、存量盘活的方向基本确定。土地开发利用的动态监管将会进一步加强,闲置、低效利用土地的成本增大。
在资源节约、环境准入门槛方面,未来将会更加严格。在此前提下,新城新区未来的一个方向就是大力发展节能环保产业,提高能源资源利用效率,减少污染物排放,防止环境风险。
——产城融合成为新城新区主要空间布局形式,融合的水平与程度由低到高。
有产无城的现象,主要是指一些工业区、产业区定位于产业发展,但没有城市功能的配套。这类新城新区存在的问题是:公共服务尚不完善,生产的空间、生活空间相分离;生态空间较小或水平较低。有城无产的现象,主要是一些大面积开发的楼盘项目,只具备居住功能,没有相应产业导入,沦为卧城。产城低水平融合的现象主要出现浙江、广东等地设在县、市的新城新区。这些新城新区沿袭了以往“产业集聚区(产)+小城镇配套(城)”的发展模式,它们大量依靠劳动力,技术水平较低,有的污染较为严重。
大量有产无城、有城无产、产城低端结合的新城新区,通过转型发展,步入产城高度融合的发展阶段,这是新城新区在存量上找增量,在内涵上深入挖潜的重要体现。
——政府与市场协作的开发模式将会得到更加广泛的利用。
政府主导型的新城新区开发模式,优势在于布局合理,环境完善,招商目标明确,有利于形成优势集群。存在的问题是行政力量过于强大会阻碍新城新区发展,另外政府可能产生开发资金不足的问题。
市场主导的新城新区开发模式,优势是符合市场规律,能够充分满足市场需求,形成良好的产业体系,但存在自发性和无序性,缺乏统一规划,缺乏统一的开发机制,开发建设较为分散。
政府与市场协作,通过发挥两种机制的优势进行新城新区的开发建设,能够最大限度地化解问题,积累优势,但同时也存在着参与主体较多,管理难度较大的问题。
——试点性示范性政策将会更多惠及一般性新城新区,形成更多的后发优势。
部分新城新区在设立、发展的阶段,被赋予在一定领域进行先行先试的权利。推广这些新城新区先行先试的成功经验,能够减少同一类型新城新区制度探索的成本,有助于推动新城新区的整体升级转型,也是为了进一步创造公平竞争与发展环境的需要。
一个突出的例子是中关村“1+6”政策的推广。在先行先试政策下,中关村示范区取得了良好成绩。2014年12月国务院常务会议决定,把6项中关村先行先试政策推向全国。并且,在所有国家自主创新示范区、合芜蚌自主创新综合试验区和绵阳科技城,推广实施4项先行先试政策。
——分类管理,新城新区将更多采取进位与淘汰并存的管理机制。
新建的国家级新区基本上是一区一策。国务院或国务院职能部门还专门为这些国家级新区建立有联席机制,便于出台相关政策,协调有关机构,形成较强的推动力。
科技部等部门对国家级高新技术产业开发区进行了分类。针对“三类园区”(即世界一流高科技园区、创新型科技园区、创新型特色园区)分别制定战略提升行动目标要点。
商务部等部门对国家级经开区进行动态的分类管理。对发展质量与水平较高的省级开发区,按程序进行升级。对土地等资源利用效率低、环保不达标、发展长期滞后的国家级经开区,予以警告、通报、限期整改、退出等处罚,逐步做到既有升级也有退出。
——影响新城新区的因素出现重大变化,核心能力建设成为获得竞争力的主要方式。
随着重大基础设施条件的改善,各类新城新区已没有绝对的区位交通优势。国家、省对新城新区的支持,也从以前的给项目、给产业定位,转变为给试点、给机制,给政策创新空间。在此背景下,影响新城新区的因素出现重大变化。以往的区位、资源等优势的作用渐渐减弱,各类新城新区主要应通过苦练内功,进行核心能力建设以获得比较优势与竞争优势。
这些能力包括制度的生产与突破能力、规划的制定与实施能力、创新的集成与转化能力、人才的集聚与培育能力等等。
(本文节选自《中国新城新区发展报告》的总论部分,题目为编者所加。《中国新城新区发展报告》,主编冯奎、副主编郑明媚,中国发展出版社2015年5月出版)
作者单位:国家发改委城市和小城镇改革发展中心

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