于宏伟 梁林林
近些年来，行政手段、经济手段和法律手段在国家文件和学者论著中经常被提及，属于高频使用词汇。党的十八大以来特别强调法治思维和法治方式，但什么是法治方式，法治方式与行政方式、经济方式有何不同，几种方式之间如何协同等问题，仍不是很清楚，亟待深入研究。
几种方式的简要比较
目前，理论界和实务界还没有对这几种方式形成普遍认同的定义。个别学者对几种方式作了定义，但似乎并不准确。实际上，对这几种方式很难给出准确定义和划出清晰界限。大致来说，行政方式强调行政权力对相对人行为的直接作用；经济方式注重市场、价格、财政、税收等经济杠杆对相对人行为的间接作用；法治方式则要求有法律依据，重视发挥法律规则、法律程序、法律责任对相对人行为的强制作用和统一规范。几种方式不是在同一标准下所做的分类，相互间既存在差别，也有一些交叉。
几种方式的差别在有些情况下是清晰可见的：例如，某地人武部协调区委、区政府联合制定下发“红头文件”，要求确定预征装备的企业接到动员指令后及时派出运输车辆，执行军事运输任务。对此，各运输企业起初也没提出异议。可是，后来该地需要征用数十辆车运送人员和装备时，却出现了许多运输车不能参加的情况。该地军地领导反思，通用装备预征不能单纯依靠“红头文件”，而要依法预征。因此，该地人武部依据法律法规，与装备预征企业签署合同，详细规定了装备的征用办法、集结时限和经费补偿标准，以及双方的违约责任。这种采取依法签订经济合同的法治方式，使得应急演练用车得到有效保障。又如，前些年许多地方用水用电紧张，为了保证重要的生产生活用水用电，一些地方政府采取拉闸限水限电措施，人民群众对于这种简单化管理并不满意。有的地方探索提高水资源费和城市污水处理费征收标准，推行居民生活用水阶梯式水价制度，实施用电峰谷差别电价、国家淘汰类和限制类项目及高耗能企业差别电价。这种经济方式的管理，既提高了全社会的节约意识和环保理念，也消除了用水用电紧张所造成的社会紧张和不满情绪，经济效果和社会效果都很好。
在更多的情况下，几种方式是交叉重叠的。一是法治方式与行政方式交叉。例如，当今世界各大国无不高度重视信息安全和保密工作，美国保密管理的行政方式主要包括四个方面，即物理设施保密管理、涉密人员管理、接触秘密信息管理和网络安全保密管理。同时，美国不断完善相关法令，自1940年以来已先后颁布了10个总统行政命令，详细系统地规定了美国的定密、保密制度。这种法治方式与行政方式相结合的信息安全和保密管理措施，对于我国加强保密管理也很有借鉴意义。二是经济方式与法治方式交叉。例如，运用经济方式保护环境是发达国家环保领域的普遍做法，对水和废物处理征收税和特许费、公共权力部门与企业签署环境保护协议等是其重要措施。根据税收法定原则，征税作为经济方式，同时也是法治方式。环境保护协议是法治方式，也兼属经济方式，因为协议往往对企业有直接经济优惠。三是行政方式与经济方式交叉。例如，近年来，为了打击“黄牛”，维护客运秩序，实行火车票实名制并且限制购买数量；为了抑制炒房牟利，维护房市稳定，实行购买住房数量限制和贷款限制。这是行政方式与经济方式相结合的管理模式。限制购买数量是行政方式，但相对于直接干预商品价格，这一调控管理通过调节供求来实现维护价格稳定目标，又属于经济方式。实名制属于行政方式。贷款限制是对购买能力施加影响，间接影响供求，属于经济方式。
几种方式的主要内容
几种方式中每种都有一些比较常用的手段，运用这几种方式通常就是运用这些手段：
行政方式主要是行政决策和行政执法两类手段，具体来说包括：（1）行政决策。包括制定行政法规、规章和规范性文件等，也包括对重要规划、重大项目等的决策。（2）行政命令。（3）行政许可。（4）行政处罚（罚款是通过行政权力使经济利益受损，所以罚款似兼属行政方式和经济方式）。（5）行政强制。（6）行政检查。（7)行政调查。（8）行政征收。（9）行政征用。（10）行政收费（似兼属行政方式和经济方式）。（11）行政确认。（12）行政调解。（13）行政复议。（14）行政裁决。（15）行政规划。（16）行政指导。（17）行政合同。（18）行政赔偿。（19）行政补偿。(20)行政给付。（21）行政奖励。（22）行政救助。除此之外，还有其他手段。
经济方式主要包括：（1）财政手段。比如，政府制定和完善扶持循环经济的财政政策；对重要的循环经济项目给予适当的财政补贴或贷款贴息；对循环经济基础设施项目，如大型废物集散设施、废水管网建设等，纳入政府的财政投资计划，进行投资建设；对循环经济的科技开发、设备研制、技术产品开发推广、示范项目，加大投入力度；对各种废旧资源回收和再利用行为进行奖励；推行绿色采购政策，对可再生资源、可再生产品和环保产品，规定一定的采购比例，实行优先采购等。（2）税收手段。比如，通过全面停止高耗能、高污染产品的出口退税；对循环利用资源的企业，在营业税、关税、增值税等方面给予减免优惠；条件成熟时，逐步开征环境税等方式，使企业充分考虑环境成本，推进企业节能减排。（3）货币手段。比如，提高或者降低存款准备金率、存贷款利率、汇率等（当然也有不少国家实行利率和汇率的市场化）。在现代经济管理的工具箱中，货币手段是非常重要的工具之一，灵活性、精准性、多样性都是其优势。（4）价格手段。比如，完善资源价格形成机制，逐步使资源价格能够完整地反映资源生产成本、稀缺程度和环境成本，通过适当提高资源价格来促使企业尽可能地节约和循环使用资源。再如，按照多排放多付费、少排放少付费、混合垃圾多付费、分类垃圾少付费的原则，逐步建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度，运用经济方式促进生活垃圾减量、分类和资源化利用，改变以往垃圾排放“多排少排一个样，分不分类一个样”的问题。
法治方式主要包括：（1）各种实体法律规则，包括民商事、行政、经济、社会、刑事等实体法律规范，注重通过权力（权利）义务要素调整相应社会关系。（2）各种程序法律规则，包括民商事、行政、经济、社会、刑事等程序和证据法律规范。（3）各种法律责任制度，包括民事、行政、刑事法律责任。比如，为了加强环境保护，提高环境污染处罚力度；为了加强食品安全、知识产权保护，明确某些违法行为构成犯罪。（4）各种法律救济制度，包括民事、行政、刑事诉讼，调解、仲裁、复议、信访、ADR等纠纷解决方式，也包括法律监督、法律援助、司法强制等监督、救助和执行手段。
需要注意的是，这几种方式所包括的这些手段并非泾渭分明，有些甚至有明显的交叉，许多行政方式、经济方式在法律法规中都有规定，但这并不影响其行政方式、经济方式属性。当然，也有许多行政方式、经济方式是通过国家政策来规定的。
几种方式的协同使用
国家治理不仅要做到令行禁止，也要实行社会主义协商民主和推动社会自治发展。几种方式具体到不同手段，既有强制性的，又有指导性的。比较而言，法治方式的透明度、稳定性、统一性、可预期性最强，因此，强调运用法治方式是建设法治中国的必然要求。解决国家和社会各种问题，需要综合发挥法治、行政、经济、科技等各种方式的作用。促进几种方式的协同使用，需要注意把握以下几点：
第一，充分发挥法治方式的作用，实现国家各项工作法治化。法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。要不断完善中国特色社会主义法治体系，把已有的法治方式用好用足。对于不适应改革和经济社会发展需要的法律法规，要及时修订。没有法律法规依据，行政机关不得以行政、经济等方式，作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。
第二，充分发挥行政方式、经济方式的独特优势。当前强调于法有据、依法办事，但没有必要也不应当把所有法律法规规定的管理方式都仅仅视为法治方式。要重视行政方式、经济方式的特殊价值，同时推动行政方式、经济方式法治化。但这不是用法治方式完全取代行政方式和经济方式，也不是去行政方式和去经济方式。实际上，运用法治方式时必须考虑经济成本效益和行政措施效能。
第三，市场经济是几种方式协同调整运行的经济综合体。市场经济是市场（经济方式）在资源配置中发挥决定性作用，政府的经济方式、行政方式、法治方式也发挥重要作用。财政政策和货币政策是政府管理中重要的经济方式，不同于行政审批、行政处罚、行政检查等行政方式。市场经济也是法治经济，市场主体、市场行为、市场环境都应当法治化。
第四，不能把所有国家治理手段法治化，要具体问题具体分析。要综合分析立法必要性和可行性，慎重立法、立管用的法，不能把立法当成解决问题的“万能药”。四中全会《决定》强调，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性；坚持依法治国和以德治国相结合；发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。
第五，强调法治方式要求大力推进立法的精细化。当前推动发展方式由粗放式向集约式转变，要求国家治理精细化，相应的立法也要精细化，当然这要建立在实践经验成熟、各方达成共识等基础之上。中央强调重大改革于法有据，这是一个非常高的要求。改革既要有顶层设计，也要有路线图、施工图，需要有可预期性、可操作性的具体规则。
第六，要高度重视现代科技手段，充分发挥科技方式的作用。现代国家治理要依靠“制度+科技”，科技手段能够解决许多制度无法解决或难以很好解决的问题。当前，卫星通信、互联网、电子、音像技术等发展，使得行政监管、信息采集、政务公开等都有了新手段、新平台。促进国家治理体系和治理能力的现代化，不仅要推进制度创新，而且要促进科技创新和科技应用。
作者单位：国务院法制办/北京市城市管理综合行政执法监察局天安门地区分局