发达国家城市规划管理的经验 ——国外城市治理经验研究之五

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张诗雨

 

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当前,我国正处于新型城镇化快速发展时期,一些城市尤其是一些大中型城市,相继出现了不同程度的大城市病,因此,在新型城镇化发展的过程中,借鉴发达国家在城市治理和城市规划管理的经验,汲取国际城市的教训,根据城市自身发展的实际,扬长避短,做到科学规划与管理,对于我国新型城镇化发展具有着重要意义。

英国规划的体系与特色

英国是近代较早发展起来的资本主义国家,也是世界上最早实现工业化的国家。19世纪下半叶,英国成为世界上最大的工业和海外贸易国,拥有全球最大规模的商船队和海军,最多的海外投资。由于工业化和经济的发达使城市发展较为迅速,因此英国城市规划理论的发达使城市发展与实践具有悠久的历史。受霍华德“田园城市”的深刻影响,并结合本国及世界相关的城市规划理论,形成了具有英国特色的理论体系框架。英国城市规划理论的发展呈现出不断完善和丰富的动态过程。
(一)规划管理的重要基石:完备的法律和制度
法律和制度是规划管理的基石。英国的第一部规划法是1909年颁布的《住房城镇规划法》,这一法规颁布之后,不断进行完善、修改,同时英国也不断颁布一些相关的法规,如规划督察与申请程序、土地权法、环境报告、规划义务、总体政策申请的决策主要根据规划法等,同时也有中央政府的干预,中央政府颁布的“规划政策指导纲要”最主要是提供地方政府在规划的审批过程中要考虑的政策、法规和要素。对于每一个规划项目的决策权在地方议会,地方议会一般要听取规划局、规划局长或专业人员的意见再做决定。对于不符合规划的项目,规划局有权不予批准。因此英国的规划编制、审批与法规紧密相连,最大限度地避免规划的人为干预。从规模编制的立法到规划审批的依法都体现了这一点。
(二)规划体制一大特色:“规划督察”
“规划督察”是英国规划体制中的一大特色,规划督察署是一个非常有权力的机构,是规划的“警察”。如果地方规划审批中,开发商向地方政府申请的规划项目遭到拒绝,开发商可以向规划督察署提出申诉,规划督察署将举办听证会,政府和开发商双方派人到会进行举证辩论、最后由规划督察署根据规划法、规划政策指导纲要等政策法规作出决定。它的决定就是最终决定,不能再上诉。因而,规划督察署的权力是相当大的,它独立于政府之外,对规划审批实施进行监督,以避免规划管理部门和政府在规划项目审批中出错或者失误。
(三)专业规划师:高素质的全才
好的规划必然由高素质的规划人才来完成。因此,英国对规划人才的要求很高,不仅要拿到规划学位,而且要拿到法律学位,他们认为只有把两者结合起来才能使设计出的规划与政策法律相一致,才能使规划法制化。好的规划师必定是一个通晓经济、法律、环保等多学科的人才。英国专业规划师的机构是英国皇家规划师协会,该协会是一个独立的机构,其权力是女王授予的。这一机构建于1914年,历史悠久。全英大约有专业规划师2万人。每年规划师协会都要对会员进行考核。对不合格的、有问题的给予警告或取消资格处理,以此保证规划师队伍高素质。
(四)规划编制:兼顾系统性和实用性
规划的系统性和实用性是着眼重点。英国的规划体系一方面体现自身的完整性,另一方面它还接轨于欧盟的空间远景发展规划,受洲际规划的客观引导与控制。自身的完整性表现为从国家规划到结构规划、地方规划各层次关系明确。此外,还有各类交通规划、保护规划及特殊地区规划等专项规划。因此,规划有较完整的系统性。在大的规模框架及等级关系的基础上,英国规划还强调了规划的细化,即规划的可操作性、实用性。如在地方规划中就细化到地块的详细规划;在城市及农村地区与规划有关的历史建筑均注册登记,在规划时予以保护或改造保留;在城市设计的政策中对诸如屋顶形式、窗的规格、建材、街道广告等均作出详细的规划与要求,这样使规划做到既有宏观的引导与控制,又有具体明确的要求用于指导实施。
(五)重视社会现实性。规划的社会现实性在英国得到高度重视。任何一个规划仅仅做到科学合理还不够,还应面对社会现实,实实在在地解决一定的社会问题,推动社会的发展与进步,这才是一个好的规划。因此,英国的规划在一定程度上更加重视以社会发展为依据。如在城市保护绿化带内开发项目,虽与规划引导初衷相悖,但总体评价是促进当地经济的增长、增加就业岗位、解决社会问题。又如在伦敦码头区的改造中,为确保政府提出的九万个就业岗位,而在规划和税收上采取了更灵活和更能促进开发实施的优惠政策。再如在切斯特的社区复兴中,规划不仅为市民提供住宅,还为市民的再教育提供有力的保障,从而解决社会问题。
(六)引导与协调:规划中灵活的一面。一个较为完善的规划,在一定时期内有其相对的稳定性和法律保护性,但是随着社会的发展以及社会、环境、经济等多因素的要求,有时也表现出灵活性,即规划的不变是相对的,变化是绝对的,何时不变何时可变是规划部门要研究和把握的。英国在引导与协调规划方面做得很好,如在一城市规划的绿化带内搞开发的现象,就是地方政府为促进当地经济发展、增加就业岗位而作出的规划调整,这种调整在总体上是以有利于社会发展为原则的。又如有的规划调整需要开发商出钱或出力,为城市市民、地方政府解决实际问题,减轻政府负担。当然所有的规划引导与协调都需要得到规划部门和地方议会的同意。
(七)注意过程。注意过程也是英国规划的特点。英国的规划(如地方规划)均由地方政府规划部门自行编制,地方规划内容是全面而详细的(如卡迪夫1997年地方规划),内容涉及从宏观政策直至地块规划要求等。这种规划并没有三年、五年或十年规划目标的概念,而是一年一稿,每年都要根据社会经济发展的不同情况而作出相应的修改。因此说英国的规划更注重规划和实施过程,而不是所谓的终极目标去硬性执行规划。
(八)公众参与的渗透。英国的城市规划体系中,很强调“公众参与”。公众参与规划的行为渗入规划工作的每一主要工作环节,是一项必不可少的工作内容。公众参与规划的行为主要在两个工作环节中。第一,结构规划的形成阶段的公众参与,指调查研究、编制规划说明书、绘制图表、各机构之间的讨论商议、提交公众讨论等。立法规定,郡议会必须留出六周的时间,提交给当地有关部门和个人进行评价,规划草案经公众评价之后,应根据公众的意见作出适当的修改。参与评价的包括各区的规划局、地方社区组织、群众团体等。第二,中央环境事务大臣审核批复结构规模是否和国家或地区的政策相冲突,结构规划是否与周围地区的开发相矛盾,或结构规划本身是否有无法解决的矛盾。在一些城市中认定专门的机构和场所供所有市民对城市任何建设(或建筑)提意见,比如在农村,“乡村规模”公布前将规划方案放在村中的酒吧一周时间,供村民提意见。总之,英国城市规划的公众参与是实实在在地体现在整个规划的各个环节,使规划结果真正代表广大市民的意愿。
(九)强调“保护”。这也是英国规划的重要原则。英国的发展历史虽非久远,但在进入后工业社会的今天,规划指导思想却表现出一种后现代的规划保护意识。每个城市都注重强调并突出自己的特色。在大部分的城市里很少能见到高楼大厦,英国早已不提倡盖高层建筑。在英国见到更多的是各具特色和历史传统的步行街区、商业区和社区,特别是在城市的中心区,除新城外,多数都是采取了强调与原有建筑、建成环境相协调相融合的处理方式。不管在城市还是在乡村、有历史价值的建筑均被登记注册并受到有效的保护。被注册的保护建筑无论产权归属何人,都无权拆除或改造。对于有历史价值的建筑,英国采取以下两种形式进行保护。一是原样保存或恢复原样,如建筑保留作为博物馆或展览馆;二是保留原样改变功能,即赋予保护建筑新的使用功能和新的生命。这种做法使建筑外表是旧的而内部空间则是新的、现代化的。从保护层次上有历史城镇、保护区域、群体注册建筑、个体注册建筑以及街道艺术品。就规划而言,不仅强调个体建筑的保护,而且强调整个建筑环境、一个历史空间或地区的保护以及相互关系的协调,总之,保护成为规划中不容忽视的主题。

美国规划的制度和发展

(一)规划制度的形成
美国的宪法强调个人权利和私有财产的不可侵犯性。因此,19世纪之前的美国城市发展是在缺少规划和公共控制的状况下进行的,由此导致城市发展过程中出现了诸如拥挤、不卫生、丑陋和灾害等城市问题。这些问题促进了一系列的改革运动的形成,如卫生改革、保证城市开放空间运动、住房改革运动等,形成了许多影响至今的规划制度。
美国是一个联邦制的国家,在建国之前先有了13个州(state),美国的宪法在本质上是州与州之间的契约。尽管它确立了联邦政府和州政府的权力范围,但它对州与州以下的各级政府之间的权力分配却未予涉及。因此,州政府以下的各级政府都是由州来创制的。在美国,州与州之间在立法方面有着巨大的差别。在许多州的法律中只允许地方政府从事特定的规划行为,在其他的州中则要求社区履行相当全面的规划行为。各个州的立法机构基本上都颁布了州政府与规划实践和内容相关的目标。而州的授权法往往确定了地方政府在规划方面的功能。
(二)规划组织设置的通用形式
美国城市规划系统的最显著特征体现在两个方面:一是在政府体制架构上,城市规划基本上是由州和自治市负责,不构成国家城市规划的概念;二是国家不具有统一的城市规划法规,因此城市规划的行政体系和运动体系在各个州均有所不同,甚至在一个州之内的各个自治市也各不相同。美国城市的各项法规均建立在州的授权法的基础之上。这些州的法律通常都规定了地方机构的构成和职责等方面的内容,也包括了关于总体规划和相应的规划条例与地图的编制和审批、区划调整和修正以及其他有关控制、具体许可的审批等执行过程的安排。在各个城市中,立法机构是城市发展和建设的最终决策者。
一般而言,城市管理机构的组织形式有多种形式,如:议会—市长制、委员会制和议会—行政官制等。但就具体的城市而言,各类与城市规划相关的机构有着确定的地位,从事着确定的工作。
(三)发展规划编制的层级架构
美国各个城市的发展规划并不一致。绝大部分城市都有区划法规作为开发控制的依据,但编制综合规划并不是每个地方政府的法定职能,尽管综合规划在城市发展过程中担当着重要的作用,联邦政府对地方发展的资助计划都要求有综合规划作为依据,地方政府的建设计划和开发控制也都以综合规划为依据。区划作为开发控制的最主要方式,具有确定和透明的特征,适用于通则式开发控制。场址规划审查、设计审查和地标控制等方式则是对于城市中具有重要和特殊意义的地区进行更为特定和详尽的个案控制。
在美国,涉及州、地区和地方事务的规划都由州和城市、县进行颁布和实施,联邦政府通常是被排除在地方事务之外的。因此,城市和区域的规划和实施由地方政府作出决定而无需州和国家机构进行复审。各个州的规划审批过程是不同的,尽管有些城市为了更好地实施规划,会由立法机构对综合规划进行审批并由市长签署对规划的批准,但在大多数的州,综合规划是不必经立法机构审批的,而是由规划委员会来承担这一职能。
(四)规划发展关注的重点领域
一是开发控制。在美国各地,现在有大量而广泛的详细规定决定着开发控制的过程。就总体而言,联邦政府在开发控制方面的作用是间接的,主要的控制机制是由地方政府执行的。但开发控制的范围自上世纪70年代以来变得越来越广泛,而且也越来越复杂,审批的权限也开始相对集中。如新泽西州的《州建设管理程序导则》就详细列出了至少38项必须经州审批的内容。对于一些特定的项目还需要由联邦政府进行审批,如有可能影响到湿地等环境敏感地区的项目等。这些控制往往强调的是具体的环境方面的内容,并对规划系统的开发控制也带来了重要的影响。
在发展控制方面,区划是地方政府影响土地开发的最主要手段。地方政策制定和执行区划规则的权力主要源自于政府的行政权力。区划法规确定了地方政府辖区内所有地块的土地使用、建筑类型及开发强度。在区划法规批准后,所有的建设都必须按照其所规定的内容而实施,对于与区划法规相符的开发案的审批无需举行公共听证会(除非区划条例中有特别规定)。
二是土地细分。这是一种对土地地块划分的法律过程,主要是将大的地块划分成尺寸较小的建设地块,以满足地块产权转让的需要。在美国,这个过程通常得到了非常细致的控制。在建设地块可以出售之前,或者土地的所有者在对地面设施进行改进之前,必须先获得市政当局对地产权的土地范围批准。根据相应的法规,在地产权的地图上至少要标示出街道、地块的边界和公共设施的通行权。土地细分的要求通常还会规定地产开发者必须向社区贡献出一定量的土地(或者为替代这种贡献而需支付的款项)以作为社区建设学校、娱乐设施或社区设施所需。土地细分控制也考虑其他基础设施的可供应范围,比如给水和排水、消防设施的可获得性以及诸如公园、学校、路灯等的服务设施的供应范围等。
三是场址规划审查。通常用来保证区划条例中的各项标准在重要的开发项目中得到贯彻。需要进行场址规划审查的项目在各个城市是不同的,一般由地方政府决定。在新泽西州中部的西温索尔市,除了联立式独户住宅及其附属设施的建设以外的所有开发都需经过场址规划审查。而位于同一个州、执行同一部州授权法的泽西市则只审查较少的项目,在该市中,只审查10户以上的住宅建筑或基地面积在10000平方英尺以上(通常限于密集的建成区)或者扩建面积在原有建筑面积50%以上的建设项目。在有的城市,场址规划审查是作为获得建设许可过程中的一个组成部分,因此其主要内容也就更多涉及建设工程标准的审批。
四是地标控制和设计审查过程,这是两类相关的可归纳为美学方面的控制。一类是通过保存历史建筑本身和保证在历史地区的新开发在规模和设计上与这些地区的特征相和谐的两种方式,并通过管理这些指定建筑物作为财产的转让和转换过程,而达到对建筑遗产的保护。另一类是在一些城市中除了有标准的建设法典之外,还要经过独立的设计审查过程。

新加坡规划的编制与执行

(一)一流的规划编制:科学性和前瞻性
新加坡十分重视城市发展规划的编制,早在立国之初,他们就聘请联合国专家历时四年,高起点、高质量地编制概念性发展规划,并以此为总纲,制定城市总体规划和城市分区规划。概念性发展规划是长期性的和战略性的,制定长远发展的目标和原则,体现在形态结构、空间布局和基础设施体系。概念性发展规划的作用是协调和指导公共建设的长期计划,并为实施性规划提供依据。新加坡的概念性发展规划确定了以中心区为主体的星座结构,指引城市扩展走组团发展的空间布局。新加坡的城市总体规划、分区规划也贯穿了先进的城市规划理念,较好地运用了区域生态经济、城市意象等规划理论,引导了新加坡“花园城市”个性特色的塑造。
除了科学性,前瞻性也是新加坡规划编制的鲜明特点。新加坡在20世纪60年代编制概念性发展规划时,就充分吸取了当时刚刚萌芽的生态经济理论,引入了“花园城市”的理念,确立了狭小国土的合理容量和终极布局模式,使新加坡的城市建设超越了单纯美观、美化的范畴而具有了关注人本身的目的论价值。新加坡注重用发展的眼光谋划城市未来,努力使规划满足城市可持续发展的要求。比如,在新加坡可以见到不少的街道是用很宽的绿化带隔开的,这是为以后建设高架桥预留的用地,有了这些超前的规划,就少了以后征地拆迁的麻烦。
(二)成功的规划实现:舒适性和人性化
新加坡是个国际性大都市。但在新加坡,除了中心城区和区域性商业中心给人“人来人往,熙熙攘攘”的感觉外,其他地方并不让人觉得“拥挤”。正是好的规划通过合理布局,减少城市交通量,使城市不显得拥挤。
新加坡的中心城区位于新加坡河入海口,这里地处新加坡中南部,交通方便,是新加坡城市的发端处。中心城区是新加坡的政治、经济、文化中心,这里高楼大厦林立,十分繁华。在中心城区以外,新加坡建了很多“镇”,作为区域性的商业中心。整个城市以中心城区为主体,呈星座式结构。他们用城市地铁线把主要商业中心串联起来,按照“中心城区—区域性中心—副中心—小型中心—社区”的布局,把整个城市分为55个小区进行规划和建设。区域性中心距中心区13公里,副中心距区域性中心6公里,小型中心距副中心2.5公里,居民的日常事务则不出社区。不论住在哪里,附近必有公汽站、幼儿园、银行、商店等公共设施,生活十分方便,一切都显得井井有条。通过合理的城市布局,新加坡人不用出远门就可办成很多事,这既减少了人们在市区内奔波的劳顿,也大大缓解了城市的交通压力。
好的城市规划还可以最大限度地节约资源,减少建设浪费。新加坡80%以上的居民都居住在由国家投资建设的组屋里,现在居民居住最多的是三房式、四房式、五房式组屋,面积在70—120平方米之间。每栋组屋有数十个居住单位,400至600户组成一个邻里,若干个邻里组成一个邻区,若干个邻区又组成一个社区。由于组屋是由国家统一规划、建设的,因此在整体上都经过了很好的规划。大部分组屋十几层高,有的高达四五十层,设计与当地的地形地貌相结合,既经济实用又美观大方。人们都居住在组屋区里,节约了大量土地,使宝贵的土地资源得到了合理利用。新加坡还建有世界一流的城市基础设施,这里的城市管线都走地下,在地面上看不到“东扯西拉”的现象。由于城市管网和城市集水系统建在一起,宽大的集水沟给了城市管网扩充足够的空间,因此在新加坡不存在城市马路“拉链现象”。尽管在当初建城市集水系统时的投入很大,但由于是统一规划,一举多得,所以综合起来的投入并不大,这是一种城市基础设施建设中节约人力、物力,节省开支的好方法。
根据总体规划,新加坡还将大约300公顷的树林、侯鸟栖息地和沼泽地规划为自然保护区,同时建设了大批公园和绿地。据统计,新加坡的公园达337个;在每个集镇区,都规划有面积10公顷的公园;在居民区,每隔500米就会有一个公园。这使人们不论身居何处,都能充分享受绿色,拥抱自然。在建筑设计上,他们强调人与自然的和谐统一,凡是临山的建筑,都会依山就势而建,尽量保持山景的完整;凡是临水的地方,都会建大片的休闲区和亲水住宅,充分满足人们“近山亲水”的需要。他们从世界各地引进了8000多种花草树木,从中筛选出2000多种适合在新加坡种植的,对公园、道路、人行天桥等进行绿化。经过多年努力,新加坡已成为世界公认的“花园城市”。良好的人居环境,不仅为新加坡赢得了世界声誉,也极大地改善了人们的生活。
(三)合理的规划方案:权威性与透明性
在新加坡,不论是概念性发展规划,抑或是城市总体规划,都具有相当强的刚性,一旦经过法定程序批准,都不得随意修改。在规划的调整上,新加坡采取稳定概念性发展规划,适时调整总体规划的策略,以满足经济社会发展的需要。
确保规划的合理适用十分重要的一方面是做到专家意见和社会意见相结合。新加坡成立了两个由政府官员和有关专家组成的委员会,一个叫总体规划委员会,负责公共建设项目的规划;另一个叫开发控制委员会,负责非公共部门的重大建设项目的规划。这两个委员会都以例会的方式讨论具体规划事宜。重要的规划项目,都要在草案确定后对社会公布,征询社会各界的意见,在充分听取各方面意见后再对方案进行改进。早规划早公布也是长期坚持的策略。新加坡的长远规划分为概念总蓝图和规划蓝图。概念总蓝图着眼于未来40—50年的总体发展策略,每10年检讨一次;规划蓝图着眼于未来10—15年的详细发展计划,每五年检讨一次。新加坡媒体会实时公布多个发展计划,如裕廊商业区规划、环岛步道计划等,都是规模大、起点高的建设大手笔,这些计划需要分步实施,每年完成一部分项目,全面完成则需要10年以上的时间。早规划早公布,可以使人们较早地了解到城市未来的发展,避免城市地价因人为炒作而大起大落。新加坡政府认为,城市规划应鼓励公众参与规划进程和提供反馈意见,这个做法是与其“以人为本”的治国、治市理念分不开的。在制定“开发指导计划”时,公开向公众征求意见,对合理的意见予以采纳吸收。此外,政府对有关规划的文本也是及时公开的。
(四)到位的规划执行:法制化与强制性
根据新加坡法律,出现违规建设的情况,违法者要被处以3000新元罚款或被监禁不超过三个月,或者两者兼施。新加坡能够把城市规划执行到位,十分不容易。其实由于这样或那样的原因,世界上能把规划真正执行到位的城市并不多,新加坡是一个例外。正是一流的规划,加上对规划的有力执行,新加坡的城市发展才取得了一流的成就。

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