作者：冯奎
冯奎，国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长，研究员，城市中国网总编辑，兼北京交通大学中国城市研究中心教授。著有《中国城镇化转型研究》《中外都市圈与中小城市》，主编《中国新城新区发展报告》等。
近期，在《京津冀协同发展规划纲要》和北京市贯彻意见中，都明确提出要“有序推动北京市属行政事业单位整体或部分向市行政副中心转移”。
北京行政副中心的理念形成，以及在通州的实体空间确立包括后续行动，引起国内外高度关注，其原因主要有三：一是北京的一举一动都跟大国首都的功能发展相关，进而跟国家战略相连，因此世所瞩目。二是北京部分行政事业单位以及新老城区数百万人口的生活，将面临深刻的、直接的、广泛的、连锁性的影响，焉会风平浪静？三是这次突出通州的行政副中心定位，中央及北京市的“政府之手”在对通州进行定位、推动其发展方面将留下深深的烙印。政府的理念是否科学、通州行政副中心的发展路径是否正确等等，都将接受历史的检验。
规划的科学性是核心问题
对于通州行政副中心发展，各界关注的重点不同。通州市民以及其他投资者关心房价的走势如何；周边区域关心通州行政副中心有哪些带动作用，是否成为不受待见的“新城”，特别是会不会催生一股“行政副中心”热；企业家关心通州行政副中心建设将带来什么规模、什么方面的投资机会；中央与北京关心通州行政副中心建设能否真正疏导非首都功能……
这些关注点，都无可厚非。但当前及今后相当长一段时间，社会舆论、专家学者、规划建设部门将重点引导各方面的注意力集中去研究、关注通州规划的科学性问题。
对于通州行政副中心而言，规划的科学性是实现其健康发展，并实现各方期盼的前提。没有规划的科学性，以交通拥堵为首的城市病将会在这里重演，房价将可能非理性大起大落，产业可能低水平集聚达不到理想的创新融合状态等等。通州行政副中心要实现规划的科学性，并不容易做到。从历史与全球的视野来看，伦敦、巴黎、纽约、东京、首尔等首都城市或全球大城市，都有过新城的实践，有经验但都留下深刻的教训。国内一些省会城市的副中心建设，有一些成为烂摊子，还有一些仅是看上去很美，没有实现经济、社会、生态等多方面的平衡发展。规划的科学性是通州行政副中心能够成为经典成功案例的唯一保证。通州是京津冀协同发展的示范区域，是国家新型城镇化的试点区域，是大国首都规划建设的探索区域。通州要进行示范与试点，从规划理念、建设发展路径上有一系列制度性的创新探索，这是通州的重要使命。
副中心建设是普遍性的城市发展现象
日本、韩国、法国、英国、巴西、马来西亚等国家的首都城市普遍建设副中心，其中一些城市还有多个副中心。例如，东京有7个副中心（副都心），后来又兴建了横滨21世纪未来港、幕张、埼玉等三大“新都心”。其中，埼玉新都心分担了东京的部分行政功能。在此过程中，7个副都心与3个“新都心”的活力总体上持续增强。
国内一批大城市，多数实施过或者有计划实施副中心规划与建设，这包括呼和浩特、青岛、昆明、上海、长春、哈尔滨、贵阳、西安、合肥等超过70个各类大中城市。例如上海的城市总体规划提出上海有四个副中心，分别是徐家汇城市副中心、江湾—五角场副中心、真如城市副中心、花木城市副中心。广州前几年提出“123”的城市空间布局，其中的“3”是指花都、增城、从化三个副中心。这次热议的通州，其实早在2012年北京市就提出要“落实聚焦通州战略，分类推进重点新城建设，打造功能完备的城市副中心，尽快发挥新城对区域经济社会发展的带动作用”。
副中心的概念并不完全一致，例如日本叫做“副都心”，还有“新都心”一说。最主要的是，副中心的含义有差别。多数时是要强调副中心对于主城的补充、承担。但有时也仅仅是强调不同的副中心要分工明确，共同承担区域的功能，而副中心与中心城市的主次感弱化。特别是，在有的地方，副中心的说法或定位有可能最后完成了使命，被弃之不用。比如广州市现在已经不强调花都、增城、从化作为“副中心”，而是突出他们是城市群、都市圈范围内的中等城市或者是中小城市，这实际上是在强化城市应有的综合功能特征与特色中心的地位。
副中心的发展，实际上也是都市圈范围内主城（母城）与近邻区域中小城市的关系问题。副中心能不能成功，取决于主城与副中心四个方面的力量对比情况。
这四个方面的力量，一个是主城发展的内在压力到位。也就是主城面临着一些瓶颈问题，需要借助副中心来解决。二是主城的向心集聚发展阶段已基本结束，它的人口、产业、机构等开始进入向外转移的阶段，也即主城的辐射力较强。三是从副中心一方来说，它的基础设施特别是轨道交通的支撑力较强。四是副中心的综合竞争力突出，比如它的休闲品质高、就业机会较多、居住功能好。
以日本东京为例，过去许多功能集中于中心区，东京甚至被称为“通勤地域”，这样大家就有了改变现状的集体意志。另外，中心区域的企业纷纷将一些生产制造环节迁移出去，寻找成本更低的周边区域落户。东京比较注意副中心的交通规划，形成了依托地铁站点的车站枢纽城市，就业、居住、休闲、交通等综合功能极为齐全、便利。比如新宿副都心自1965年开始建设，1991年东京都政府搬迁至此，这里高层办公楼、酒店一应俱全，交流氛围浓厚，成为有活力的副中心。因此，在规划布局、建设时序、功能组合等方面，东京“副都心”、“新都心”的经验值得借鉴。
从成功的案例来看，副中心建设中政府规划的科学性与市场主体的主动参与性两者相合，这是成功的基本保证。国际上一些国家首都区的新城，特别是承担行政职能的新城建设，首先是政府科学规划，其次要与市场机制充分结合。政府明确提出了发展行政副中心或新城的愿景蓝图，带头迁入。同时，政府制定了一些财政税收、土地利用、沿线轨道交通开发方面的政策，鼓励中心城区的功能疏解，刺激副中心的产业发展、人口增加以及城市品质提升。
要充分汲取国际城市已有教训
一是对副中心规划建设的时机把握不够。例如日本，1945～1955年战后复兴期，东京作为核心城市，初步形成了周边地区一体发展的结构形态。这个时期，日本延续了战前的规划理念，仍然以控制城市规模的扩大作为主要目标之一。但1955～1970年间，人口规模快速扩大，提前超过了第一次首都圈规划中设定的人口规模，引发了城市交通堵塞、基础设施不足、居住环境恶化等城市问题。这些问题逼使日本及时调整政策，从强调控制规模，逐渐转变为重视城市功能的空间布局，最终形成了多核心型的城市结构。副中心建设正是在这种背景下获得重要的战略地位。
二是容易高估经济与人口发展水平。这是一种更加普遍的现象，即一些大城市在规划建设副中心的过程中，容易过于乐观。例如大巴黎地区在副中心建设过程中，开始高估了人口与经济发展，使得规划的8个新城并没有发展起来。所以在之后的规划中，把一开始规划的8个新城减少到5个，又增加了近郊的9个副中心。
三是轨道交通与慢行系统作用不突出。一些早期的副中心建设，对于轨道交通的重视不够，对于慢行系统的规划不足。由于没有大容量的轨道交通，因此副中心与中心城区的交通主要靠小汽车。由于没有慢行系统，副中心的交通也是以汽车为主。例如伦敦都市圈的一些副中心，建设初衷是以车为本，因而步行系统在当地不能发挥全部作用，整个城市的交通网络呈现分散布局形式，难以达到公交系统的高效运营组织，这就没有从根本上削减拥堵问题。
四是副中心缺少就业机会。伦敦副中心米尔顿·凯恩斯在早期发展过程中，约有1/3的人员要到伦敦就业，另有1/3的外来就业人员。巴西也有这种情况，官员工作日赶往巴西利亚，但商人们还是愿意集结在里约热内卢。马来西亚联邦法律规定，布城是“行政中心和司法机构所在地”，但按照规划，布城除了建办公楼，还要建一些商业中心，以便于公务员生活和接待游客。遗憾的是，布城的商业始终没有起色。公务员下班后，城市便毫无生机。
五是生活配套设施不足。韩国的世宗市于2007年动工，历时5年，到2012年基本建成，同年9月起，包括国务总理室在内的17个政府部门的1.3万名公务员开始陆续前往世宗办公。但由于世宗的生活配套设施不足，许多公务员仅将世宗作为个人上班的地方，子女教育等仍然留置首尔，每天往返数小时于两地之间。再有，由于世宗公共交通不够，公务员大量开车，面临环境污染及停车难等问题。还因为一些不便利的地方，导致公务员辞职现象。
六是大举发展破坏了生态环境。例如伦敦在早期建设过程中，布局了一批新城。但连绵布局发展，导致这些新城与主城相连接，最后成为新的污染性地区。痛中思痛，伦敦制定了绿带规划、蓝带网络计划，将主城与新城“隔离”，推动副中心都成为生产、生活、生态融合发展，生态环境优美的磁力中心。
七是中心城市产业空心化。在郊区化因素的推动下，一些国际大都市的政府没有合理控制好中心城市的扩散，导致中心城市发展的停滞、经济地位的衰落。而郊区的发展速度在一段时间内超过中心城市，逐步降低对中心城市的依赖性，甚至开始部分取代中心城市功能，出现了严重的城郊发展不平衡现象。副中心的发展与主城区的发展相辅相成，不平衡的发展，最后也会使副中心发展受到影响。
寄厚望于通州行政副中心
国内的副中心规划建设有许多类型、状态。第一类确属必要。北京、上海、广州等许多大城市通过副中心建设，部分解决了自身存在的问题。第二类是在部分省会、地级市，有一些副中心，规划建设条件比较勉强，但已经建成。这就需要进行充分利用与培育，这些地方不再铺新的摊子。第三类是拍脑袋工程、政绩工程，缺乏科学论证，应该及时纠正。第四类是烂尾型的副中心，要尽快予以规划建设调整，予以止损。
副中心规划建设的大热潮应该过去了，它反映了快速城镇化背景下城市空间的生产状态。未来，城镇化的重点转移到提升质量上去，要走集约、节约的路子，重点在于盘活存量，提升居民的公共服务等，不应再盲目规划建设副中心。
副中心的健康成长需要许多过程、许多阶段。一般而言，一个副中心没有五至十年的培育，很难显现生命力。有的离主城区远的副中心，或者规模庞大的副中心则需要更长时间去培育、更多的资源去注入。在些过程中，副中心时常表现出脆弱的一面，容易失败或部分失败。
时间是一个因素。一些市长上任伊始就想动这个脑筋，希望借副中心建设来拉动经济发展。但由于主城发展还没到火候，对外辐射的力量根本没有形成，副中心很难成功。此外，副中心建设与经济周期也有关系。
地点是一个因素。有的副中心离主城太远。一般来说，以10公里距离为参照，小于10公里的即较近的副中心能借助主城，实现一体化发展，但问题是容易与主城混杂在一起，主城原有的城市病（如拥堵）易传染。大于10公里即较远的副中心从长远看有独立发展的空间，但是需要交通基础设施、公共服务的资源的导入，并非易事。
资金是一个因素。有的副中心是政府的一厢情愿，结果政府搬过去了，没有企业家买账，没有产业跟进，结果变成了“鬼城”。还有的副中心面积铺得太大，需要的投资量是天文数字，最后也只能以失败告终。也有一种可能，就是没有形成多元化的投融资体制机制来支持副中心，只靠财政资金勉强支撑一段，后果也基本不好。
定位是一个因素。副中心是综合性的中心，还是相对专业化的中心？是朝着独立的方面走，还是要竭力与主城形成互补关系？如果是相对专业化的中心，那它是什么，都是问题。比如说，京津冀区域范围内，实际上可以围绕北京、天津形成不同的副中心，但有的地方片面强调要形成综合性的副中心定位，这样自身资源明显不够，还无形之中构建了与京、津主城完全不对等的竞争关系，最后半死不活。
通州行政副中心的规划建设，从目前来看，基础条件优越。一是论证及准备的时间较长。实际上多年前有关部门就在酝酿通州行政副中心问题。二是现有水平较高。包括交通条件、公共服务水平等都比较高，未来具备与主城等高对接的条件。土地储备资源也能到位。三是合力较强。在京津冀协同发展的大背景下，通州行政副中心建设得到各方面的支持。四是定位明晰。通州行政副中心，侧重于“行政”，这也是政府部门能够较快突围的方面。
但也不能掉以轻心。与作为北京行政副中心相比，原有的规划明确跟不上。公共服务等方面的欠账也还有不少。特别是作为副中心，它在交通、居住 、休闲、就业等方面不尽如人意。一个突出的事实是，每天大量的人群早上进到市区工作，晚上回去睡觉。如果未来再叠加上早上到通州、晚上回市内的北京市公务员、事业机构人员，那就会造成更加剧烈的交通潮汐现象。
通州行政副中心要建设得好，就是带来经验，否则若干年后又会出现一堆教训。目前有的问题尤其值得重视：一是防止更拥堵。北京的天通苑建成后，由于规划不到位，出现拥堵，居民戏称“哪也不通，就通天”。通州要避免成为新的天通苑。二是防止摊大饼。通州行政副中心与朝阳、燕郊要通过绿色系统进行隔离，要有自己的边界，紧凑型发展，防止出现新的摊大饼。三是防止产业被挤出，就是只有大量行政机构集聚，但商务、文化等相关产业跟不上甚至因成本变高被挤出，形不成就业岗位。四防止特色被侵蚀。通州的运河文化、小城镇风貌都较突出，需要在建设现代化的行政副中心同时，保持独特的文化景观特征。
