当前，我国药品监管部门对药品产业的发展和监管规律的掌握仍显不足，对国际上成熟的药监机构的认知多半停留在“知其然”的阶段，尚不能达到“知其所以然”，更不能游刃有余地掌握和运用各种监管技术
政府监管与产业创新：药品领域的实践与启示
作者：邱 琼
今日中国，政府监管已经变成越来越重要的话题。十八届三中全会决定明确指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。”如何更好地发挥政府作用，如何解决政府监管不到位的问题，是当前公共管理、政府监管的理论和实践中的热点问题。
政府监管的价值：边际上的艰难选择
市场经济中充满信息不对称的“洼地”，如果卖方掌握的信息远远超过买方，势必带来道德风险，最终影响市场交易行为；极端情况下，交易将萎缩至无。破解这一困境的有效方法之一是引入政府监管。政府监管与一般的政府管理行为不同，主要是指政府为了维护公共利益，在信息不对称的领域，从事公布标准、加强管制、公开信息、约束企业行为等工作。适当的监管是以公共资源作为保障，为产业和企业的行为背书，从而树立消费者对产品和服务的信心，建立行业的公平竞争环境。从这个意义上说，信息不对称领域的政府监管完全有助于产业发展。
多数国家都在证券、银行和保险等金融领域设立监管部门，一些国家在电信、电力、通讯、航运等重点资源领域选择性设立监管部门，也有一些国家在一些特有或特殊领域（例如我国在国有资产管理领域）设立监管部门。一般来说，大多数市场经济国家为了避免政府失灵，在普通商品领域不单独设立监管部门，维护市场秩序的工作主要交由市场和法律去完成。但唯有在食品药品领域（特别是药品领域），绝大多数国家都设立了独立的监管部门，最为著名的监管机构当属美国食品药品监管局（FDA）。
随着各国政府监管经验和教训的不断积累，关于监管绩效、监管利弊的思考和分析也越来越多。一些企业并不喜欢监管，常常认为加强监管会增加企业的成本，限制企业的发展，特别是限制企业的创新。一些学者也注意讨论政府监管的成本问题，认为企业可以通过自我约束、主动公开信息等方式减少道德风险，政府就可以降低监管的强度。现在，监管部门面临的挑战也越来越多了。每当要出台加强监管的举措时，常常遭遇异议——部门扩权、公共资源投入过多、监管措施效果不好，都是一些很有杀伤力的指责。可能最让各国各个监管部门感到心惊的责备是——你影响了产业和经济的发展！例如，美国前众议院议长纽特·金里奇（Newt Gingrich）就曾公开指责FDA为“美国头号就业杀手”（the leading job-killer in America）。这对监管部门是莫大的压力。
现在的问题是，政府监管增强了交易双方的安全感这个好处是否足以抵消因为监管要求企业增加的经济成本？特别是，加强监管是否会减少企业的创新行为，从而产生难以估量的效率损失？因为没有足够充分的数据可以用于计算和分析，赞成和反对加强监管的论战双方纠结甚多。当然，人们并不是要完全放弃监管，而是要在加强监管多一些还是放松监管多一些这二者之间进行边际抉择。这是全球所有国家的最高层决策者都要面临的最艰难选择之一。
国际经验和美国实践：加强监管与支持创新可以并行不悖
面对质疑，虽然不是所有的监管部门都理直气壮，但确实有国际经验可以参考。我们曾对193个国家的药监机构和国际上有关药品领域的国际组织进行了调查，发现强大的制药产业需要强大的监管部门。从全球来看，美国、欧盟、日本等制药强国，其药品监管机构能力也很强大。特别是美国，制药产业创新能力最强、药品市场最大、监管部门最强。制药产业的共识是，制药产业需要明智监管才能发展，优秀的监管部门塑造优秀的产业。过去的5〜10年是主要发达国家制药产业增长比较稳定的时期，但这些国家的药品监管部门却保持非常高速的发展。美国FDA的人员、经费在这个时期发生非常大幅度的增加。这意味着，这些监管部门正在为新一波的产业发展而积蓄监管能力。
美国FDA刚刚卸任的局长玛格丽特•A•汉伯格（Margaret A. Hamburg）就坚定地认为，监管得当时，不是产业发展和创新的拦路虎，而是实现有意义和持久创新的切实路径。支持汉伯格这一观点的，是FDA的百年历史。一个世纪以前，美国西奥多·罗斯福总统支持国会通过《纯净食品与药品法》（Pure Food and Drug Act），这是一部具有里程碑意义的法律，首次全面规定了联邦政府在美国药品监管中应当承担的责任，奠定了美国现代药品法的雏形与框架。依照这部法律的要求，创建了FDA。值得注意的是，老罗斯福支持这一法律，是因为他认为这项立法对企业界有好处。他相信，通过为消费者提供对其购买的食品和药品安全性的信任和保障，可以推动市场增长，特别是推动了优秀企业的增长，因此FDA的存在，其实是为了自由市场和消费者的需要。这个观点对美国人一直产生了非常重要的影响力，因此，时至今日，FDA还常常津津乐道于此。
当然，FDA的百年历程从来都不是只有赞美和支持，也同样充满指责和斗争。从19世纪30年代新磺胺药中因使用有毒溶剂导致107例死亡之后，美国国会于1938年颁布了《联邦食品、药品与化妆品法》，要求对药品进行基本的安全性测试。法规出台时，反对者强烈表示，这项新的法律将使工厂关闭，使多得数不清的人失去工作，并伤害成千上万人，而且对于药品质量也于事无补。不过，FDA的行动最终证明，这些反对者是错的。1960年代早期，FDA的官员弗朗西斯·凯斯勒博士（Frances Kelsey）发现反应停没有在妊娠动物上做过试验，没有批准这种药品在美国上市，从而保护了美国的母亲免于生下四肢极度畸形和其他严重出生缺陷的儿童。这一事例，充分说明了1938年法规的必要性。类似的，FDA在“争取—反对—坚持—胜利—取得社会支持—继续争取”这样的正循环中走出了一条不断扩大监管面、扩大监管资源、扩大监管权力的道路。有学者专门研究FDA，认为其取得成功的原因就在于极其良好的声誉——所有人都相信FDA的所作所为是科学的决策，是为了保障公众健康。因此，多年来，美国国会为了应对公共健康危机，总是赋予FDA更多的权利以保护和促进公众健康。
FDA也用行动呼应了美国国会的支持。虽然艰难，但是FDA坚持要求制药企业必须开展研究确定药物的实际效果，必须实施对受试者的保护，不仅必须证明药品是安全的，而且必须证明药品是有效的；必须推行良好生产规范（Good Manufacturing Practices），必须开展上市后监测，确保产品质量始终如一。几十年过去了，在FDA的引领下，美国（乃至全球）制药产业摆脱了混乱的、制造“万灵神药”的“江湖游医”的角色，成功蜕变成为今天高度发展的、以科学为基础的生物技术和制药产业，是世人公认的、最重要的高技术产业。新药研发尽管不易，但是重磅药物不断出现，确实改善了人类的健康和生存质量。所有这些，对患者和公众健康都是好消息，对企业和产业界也是巨大的进步。
终于，几乎所有人都接受了：这个产业需要监管，才能保证就业和经济增长。很多研究证实，FDA的监管架构及其建立的安全有效的标准，对于消费者对产品和制造产品企业的信任和信心是至关重要的。获得FDA的批准，显然对企业的国内商业活动有重大影响，也成为企业通往国际市场的一道重要门槛。现在，企业甚至愿意为FDA的工作付费，以保障FDA拥有更多的资源和支持来履行监管这个关键角色。从化学仿制药、处方药、生物仿制药到医疗器械，各个领域都在与FDA合作，为FDA的上市前审评工作付费。因为FDA帮助企业确保药品的安全和有效，增强消费者信心和减少诉讼，因此产业界应该且愿意帮助支付一部分费用。近三年，FDA支配的经费中，财政拨款的增长不过2%，而通过使用者付费项目收费的增长接近60%；目前，这两部分费用比大约为5:4。FDA的影响广及全球。一位印度制药企业高层这样高度评价它——优秀的监管机构造就优秀的企业。
不过，也许新的争议也会随之而来。当FDA开始大量接受企业的费用来进行药品的安全性、有效性评审时，他们的监管决策是否还能秉持中立？如果FDA的决定总是在促进产业的利益，公众健康的利益是否正在被悄悄忽视？
政府监管的追求：在公众利益和产业创新之间取得精妙的平衡
在FDA的故事里，我们可以看到，关于对监管的非议、监管遭遇的资源约束以及监管的艰难，中外概莫能外。但FDA的精彩在于，FDA作为一个监管部门具有双重目标，不仅要保护公众健康，也要促进产业创新。历史显示，一个强大的FDA确实可以在二者之间取得精妙的平衡和兼顾，FDA成长为政府监管竞相效仿的对象、FDA的监管标准成为全球的金标准、FDA监管的产品获得世人认可。
从以FDA为代表的美国监管部门的经验做法中，可以提炼并值得中国各个监管部门借鉴参考的很多，归纳起来，主要有以下几个方面：
（一）全球化环境下要更加重视政府监管。不论是产品还是服务，全球化下国际市场和供应链的扩展都是快速而深远的。新兴市场和发展中经济体地位的上升日益显著，跨越国界的人员、资本、信息和货物不断增长，这使得许多角色、关系和风险都重新排列组合。世界已然在全球化中悄然改变。随着全世界的交互联系不断增进，按照国界分割的监管毫无疑问也将会出现一系列新的漏洞，这对全球市场交易带来新的挑战。今天的全球供应链，将更大的风险置于消费者面前，因为有太多额外的步骤、潜在的漏洞，以及有待发现的新问题，包括：由谁对这一产品负责？这一产品是如何生产、包装、配送和储存的？谁来供应原料？跨国界的监管和监管的国际合作，日益凸现其重要意义。例如，对于全世界的药品监管机构来说，只管控完全在境内生产的药品这一想法正在快速消逝。美国人消费的约40%成品制剂药品、50%的医疗器械都由他国生产，美国境内使用的原料药几乎80%的生产商都在境外。这些变化增加了FDA的监管压力的同时，也对中国这样出口国的监管部门增加了挑战。目前，中国在FDA注册的药品生产企业最多，中国对美国医疗设备出口量排名第四，已经是手术缝合线、无菌、外科及牙科用品的主要供应商。有预测表明，中国2020年出口美国的医药产品将比现在增长400%，届时中国将占据全球出口产品的20%。很多好的企业希望国家加强监管，以便在国际市场上进一步塑造中国产品的竞争力。当全球监管机构一致要求共同合作的时候，对中国监管部门的要求和压力也是越来越大的。全球都希望中国拥有更加强大的监管能力，实施得到全球认可的监管，保障中国企业为全球生产安全优质的产品。
（二）建立强大的政府监管部门符合国家的公众利益和长远利益。政府部门与经济部门应当有所区隔，这是共识。但是，作为上层建筑的一部分，政府部门必须要适应经济基础的发展。从FDA的实践来看，美国政府中可以哪怕是一个以公众健康为第一责任的监管部门，其实一直都在考虑经济发展的问题。FDA关心美国制药企业雇佣员工数量的增长，关心美国制药企业产品的全球销售，关心为美国企业提供原料的供应商的生产安全，关心美国制药产业的兼并重组活动，关心中小企业的创业和创新活动。不过，他们采用的手段更为高明，用科学技术洗脱政府干扰市场之嫌疑；更为精准，通过审批许可直接针对到具体产品；更为有效，甚至可以通过在产业链上的监管检查帮助美国产业在全球配置资源。而这些，是我们此前未曾认识到的，也是我们需要学习的。我们也应对中国的政府监管有更高的期待，赋予更多的资源，塑造更强的能力。建立一个强大的监管部门，才符合一个国家的公众利益和长远利益。中国的国家核心利益要求监管部门增强监管能力，在监管国际合作中保持优势，在国际规则的制订和执行中争取领先。这是因为国际规则不仅对于我们的公众健康，而且对于我们国家经济的增长、市场准入的扩大、以及国家和经济安全，都至关重要。政府监管是需要成本投入的，我们要舍得投入资源来建设一个稳健可靠、经费充足、拥有必需的知识和能力的监管部门。监管部门有了资源，才能确保有最好的监管规范，并且能够继续找到新的和更好的做事方法。监管部门有了资源，才能持续帮助产业推进创新，同时保护和促进公众利益。
（三）按照监管规律发展监管事业。罗马不是一日建成的。任何一个强大的监管部门都需要经历一定时期的相对稳定发展才能成长起来。美国FDA顶层设计的最大特点之一是，其一旦司职某项工作便可长期负责，因此各方对其职责使命有清晰描述和深刻理解。FDA肩负的保护和促进公共健康的双重使命在过去的几十年没有发生显著变化，职能有增无减，士气有鼓不懈，并为国际监管确立了一整套规则和模式，为越来越多国家的药监机构所接受。反观中国的情况，近20年来药品监管机构涉及机构改革频率之高，各方面对其使命和职责难以形成一个长期稳定的预期，不能不说是制约其监管能力积累的一个重要原因。因此，当前我国药品监管事业亟需一个相对稳定的阶段，使使命任务深入人心，使法治精神、科学精神深入人心，使监管决策更加科学、合理、有效。当前，我国药品监管部门对药品产业的发展和监管规律的掌握仍显不足。尽管有比较频繁的国际交流，但我国对国际上成熟的药监机构的认知多半停留在“知其然”的阶段，尚不能达到“知其所以然”，更不能游刃有余地掌握和运用各种监管技术。一个具体的表现是，中国药品监管部门对国际主要药监机构的发展战略和动态缺乏及时深入的了解。例如，全球药监机构中科学能力最强的是FDA，其近期最主要的战略发展似乎正在改变药品质量监管方式：成立1000余人的质量办公室、改组仿制药办公室、理顺总部（CDER）与地方（ORA）的关系、扩充驻华办公室GMP检查队伍、提倡质量量度方法、提高数据完整性要求，等等。这些措施背后的战略考虑、对全球尤其是对我国药品监管和企业的近期与长期影响，我们都尚未系统展开及时、深入和持续跟踪研究。
（四）高度关注政府监管这门不断发展日益精密的科学。监管似乎总是处在一种“魔高一尺”的被动环境之中，因为新技术总是在产业界酝酿和诞生。但是，监管可以做到“道高一丈”，前提是—监管部门应当成为及时聚集业界精英、聪明机智、灵活机变的“掌舵者”。业界技术发展，监管部门也应有可以应对的技术。面对不断变化的情况、新的信息和新的挑战，监管方式不能停滞，而要以与之相称的、最好的、适用的科学加以应对。FDA100年的发展历史，在某种意义上说，已经把监管作为一门科学来发展。了解和掌握FDA，不一定能为中国找到一条正确和合适的战略之路，但若不了解和掌握FDA，肯定不利于我们寻找适合中国的道路。药品监管需要针对产品的安全性、有效性、质量和效能进行有意义的、及时的审评所必需的知识和工具，从而开展更好更快的审评，加速新产品研发。好的科学和明智的监管决策，令FDA更快地跨越科学发现、好的想法和用于真实世界有意义的医药产品之间的鸿沟。例如，FDA最近批准了一些药品，同意企业采用非传统方式在取得成功的单个试验的基础上，只要求做很少的、有针对性地研究，极大缩短研发时间和成本，成功地实现科学上新发现的转化，将新机会转变为现实世界中人们需要并可以依赖的产品。合理运用监管科学和规制，可以为公共利益而开展的有意义的可持续创新铺就一条道路。其他政府监管部门，同样也需要类似的监管科学。也许，目前这样的科学尚未得到充分的重视，但实际上这个问题已经非常重要。事实上，这是一个将科学技术与社会管理结合起来的新领域，在某种程度上，这也是非常令人兴奋的科学领域。监管科学的发展，意味着一些国家可能掌握以更低的社会成本强化监管的能力，节约下来的成本、减少的创新干预都将转化为经济成长的新动力。未来，哪个国家在某个领域的监管科学有进步，哪个国家就可以在这个领域的经济发展和创新方面获得竞争优势。因此，我们要高度关注监管科学的进展，寻找监管中的新的、更好的方法，把握住科学和技术中存在的新机会，开发和应用新的监管工具。（本文观点只代表本人意见，不代表所在机构）
作者单位：国家食品药品监管总局综合司