资源型城市土地利用差别化政策研究

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作者:袁国华 郑娟尔 王世虎

资源型城市的可持续发展事关我国能源资源安全、城镇化和“五位一体”建设布局,对“两个一百年”目标的顺利实现及民族复兴具有重要的战略意义及深远影响。当前,我国资源型城市数量众多,资源开发处于不同阶段,经济社会发展水平差异较大,面临的矛盾和问题不尽相同,因此,对资源型城市实行分类引导、差别发展的原则,以明确各类城市的发展方向和重点任务。这里,针对我国资源型城市经济转型、生态重建与可持续发展,就土地利用方面提出以下七类28条差别化政策体系。

在提高利用效率基础上重点保障资源型城市转型发展的土地需求

(一)实行灵活土地供应政策保障资源型城市转型发展土地需求
我国资源型城市多数建成区面积小、形态差、功能不合理、土地质量差,尚有“7000万平方米棚户区需要改造,约14万公顷沉陷区需要治理”。不管是成长型、成熟型、衰退型还是再生型城市,其转型和可持续发展,都需要灵活的土地供应政策,保障和促进城市的均衡发展和再城镇化。
(二)加大中西部地区和东北资源型城市城镇化建设土地政策支持力度
在中西部和东北有条件的地区,依靠市场力量和国家规划引导,逐步发展形成若干城市群,成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极,推动国土空间均衡开发。对处于这些城市群的资源型城市,适当加大土地供应。同时,建立用地指标分配与人口市民化、人口总量相挂钩的机制,促进资源型城市农业转移人口市民化,对其中的城市重大基础设施建设加强用地保障。
(三)不走老路弯路,统筹新兴资源型城镇向特色综合城镇发展
我国中西部地区,大量能源、矿产资源的开发又将催生一批新兴矿业城镇。应当总结经验,统筹考虑,不走过去的老路、弯路,在“矿地”兴起的同时,综合考虑其他中心地的发展及基础设施、生态建设。根据当地的实际情况,鼓励发展资源型产业之外的其他产业及第三产业,鼓励发展资源型循环经济。有条件的地方,鼓励发展特色资源型城镇,并在用地上给予全面保障。
(四)探索规划定期修编机制,做好相关规划衔接
做好土地利用总体规划修编与城镇规划、矿产资源规划及各专项规划有效衔接。

促进资源型城市城乡一体化发展的土地差别化政策

健全城乡发展一体化的体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程。除传统城市城乡一体化发展涉及的土地确权登记、征地制度改革、建立城乡统一建设用地市场等相关内容外,资源型城市城乡一体化发展内容还包括矿区生态环境和污染土地治理、和谐矿区建设、工矿废弃地复垦、建设用地增减挂钩等方面。
(五)整合规范全面推广现有土地节约集约利用政策工具
一是考虑到资源型城市工矿废弃地和农村建设用地规模都很大,建议国土资源部全面总结相关政策试点的经验教训,整合相关政策工具,在资源型城市全面推广使用。即整合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦、低效地再利用、露天采矿用地改革试点等政策工具,在资源型城市全面推广应用。
二是做好规划控制、简政放权。
三是创新政策工具控制指标管理。
四是对生态移民、扶贫移民、塌陷区移民项目,按照“规划统筹、规模控制、城乡互动、保护权益”的原则,探索城乡建设用地增减挂钩新模式,在搬迁区域合理安排增减挂钩项目区,腾出的农村建设用地首先复垦为耕地,在优先满足被拆迁区移民安置和发展用地需求的前提下,将节约的建设用地指标在市域内安排使用,并将土地出让增值收益全额返还被拆迁区,促进生态保护和安全防治。
(六)推进集体建设土地确权登记
整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度,由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责,基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。其中,加快推进集体建设用地确权登记发证是当务之急。
(七)完善征地补偿制度
对成长型、成熟型的资源型城市而言,除一般意义上的征地外,采矿用地补偿也是其中一项重要内容。
改革采矿用地制度,减少以征收方式获取采矿用地的规模,积极稳妥地推进露天采矿用地改革试点的扩大工作。对于特定条件及一些“偏远”地区的资源类开发项目,探索只征用不转变土地所有权性质的供地方式。完善采矿临时用地补偿制度。
缩小征地范围,建立多元保障机制。探索多元化的补偿安置方式。对采矿征地涉及村庄搬迁补偿的,当地政府与采矿企业应将矿产资源开采、移民搬迁、征地补偿和城镇化建设结合起来,实现货币与非货币补偿方式相结合。有条件的地区可以采取农民入股参与矿产资源开发的方式。对于需要整体搬迁、移民的,实行整体异地搬迁,能市民化的直接市民化(一步城镇化)。
统筹和谐矿区建设和采矿用地征地补偿。
创新安置补偿方式,探索“一步城镇化”及对农民的生态补偿。我国当前及今后许多重要及战略性资源开发项目,多位于西部的生态脆弱及老少边穷地区,鼓励地方政府结合当地实际情况,把资源开发、灾害移民、生态移民、扶贫移民、新农村建设结合起来,让这部分移民直接进镇入城,通过“一步城镇化”彻底解决这部分群众的贫困问题、当地的生态保护问题及地方发展问题。
对移民搬迁户原有宅基地及自留地没有耕作价值、只能作为生态用地的,探索对农民进行生态补偿。鼓励有条件的地区探索农业补偿机制。
(八)规范集体经营性建设用地流转
借鉴广东、安徽等地经验,尽快从中央层面出台集体经营性建设用地流转的法律制度,明确集体经营性建设用地流转的法律地位,确保流转有序。完善集体经营性建设用地地价评估方法和技术规程,加快培育中介市场。注意将集体经营性建设用地入市与农村金融系统的完善相结合。尽快出台集体经营性建设用地使用权抵押融资相关政策,明确经营性集体建设用地使用权抵押融资的申请、审批、登记、发证、注销等流程,明确抵押权人和抵押人的权利和利益,确保土地流转规范。
(九)改革完善宅基地制度
试点开展农村宅基地制度改革,探索宅基地退出补偿和激励机制。慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,注意做好宣传工作,严格区分宅基地和住房财产权。对于山区农民进城后,其原有宅基地、自留地不能复垦成有效耕地(坡度太大、面积太小,耕作价值不大)、只能当作生态用地的情况,建议给予进城农民生态补偿,同时,结合二调数据,对区域的耕地保有量和基本农田保护面积做进一步的研究。
(十)构建城乡统一的建设用地市场
借鉴各地试点经验,在目前的土地有形市场基础上,建立城乡统一的土地使用权交易市场和交易网络,探索指标交易方式,活跃农村土地交易市场。以统一的建设用地市场建设,切实保障农民土地财产收益的实现。
(十一)以和谐矿区建设促进资源型城市城乡一体化建设
探索通过四个渠道推进和谐矿区建设,促进资源型城市城乡一体化。一是推进矿山损害土地治理,提高土地损害补偿标准。二是建立村矿利益共享机制,积极探索农民以土地使用权、集体组织成员身份、现金等方式入股参与矿产资源收益分享,或在矿区就业。三是建立村(社区)矿(企业)利益协调机制,共同调节资源开发、矿区土地利用及收益分配方面的事务,及时化解矿地矛盾、矿群矛盾。四是结合城镇化开展移民搬迁,对采煤塌陷搬迁工程在建设用地供应和审批方面给予大力支持。

以土地差别化政策促进资源型城市多元化产业体系发展

资源型城市具有产业支持,但结构太单一,需要大力发展多元化产业体系,这又需要高效、有力的土地差别化供应政策支持。对成熟型和成长型资源型城市而言,要提前考虑转型问题,提高资源深加工水平,积极谋划布局新兴产业,延伸产业链条,加快培育一批资源深加工龙头企业和产业集群,加快推进新型工业化。对衰退型城市而言,必须大力扶持接续替代产业培育。
(十二)新增建设用地计划指标向重点园区集中
鼓励资源类项目园区化聚集,提高土地集约利用水平。对进入园区的项目,国家重大能源、资源深加工产业基地在用地上给予政策倾斜。在符合土地利用总体规划的前提下,优化年度计划下达方式,增加资源型城市近几年的用地计划指标。如此,既能减少违法占地,又保障了地方经济社会发展的需要。省市县人民政府也可根据产业的重要性,对一些重点项目、重点行业给予用地保障。
(十三)对循环经济产业、战略新兴产业、其他接替产业给予差别化政策
一是供地方式的差别化。如对以旅游产业为接续替代产业的资源型城市(如大同),允许旅游产业用地中的非永久性建筑用地,参照设施农业用地实行供地,无须建设用地审批。对国家重点支持的循环经济试验区,特别是西部地区和生态脆弱区,在绿化用地供应方面给予政策支持,对园区内企业用于绿化的土地视为实施生态工程用地,可享用国家的土地划拨政策。
二是地价和税费的差别化。
三是提高建设用地审批效率。
(十四)对禁、限采矿种,产能过剩和限制产业用地需求予以管控
根据经济社会形势的变化和行业发展现状,制定综合、精确产业政策,对限制、禁止开采矿产采取限供、禁供土地政策;对限制、禁止发展的产业、产能过剩行业的用地需求予以禁止或限制。
(十五)以土地政策促进大型国有资源型企业改制
以土地政策促进混合所有制资源型企业发展。国有资源型企业根据国家产业政策和企业改制的实际情况,可分别采取保留划拨、作价出资(入股)、授权经营及协议出让、租赁、公开出让等方式处置原划拨土地使用权。处置原划拨土地使用权应缴纳的土地出让金,可用于支付分流职工安置补偿和企业拖欠的职工债务。关闭破产企业处置划拨土地使用权的,由县级以上人民政府收回,由国土资源管理部门组织公开出让。出让所得收入可优先用于安置关闭破产企业的职工。对收回后不能及时变现的,由当地土地储备机构收储。

对资源型城市生态用地实行特殊倾斜政策促进生态转型

(十六)严格规范资源型城市生态用地面积比例,力促生态转型
借鉴世界城市发展经验,结合中国实际,明确规定资源型城市生态用地(生态空间)面积比例,建议按全国城市绿地面积比例的上限来定,即生态用地比例不低于30%;同时,参照人均绿地面积的上限规范生态建设要求。全面加强资源型城市生态建设,以生态转型来促进城市发展转型,并在土地供应政策上采取差别化政策。
对采空塌陷区、污损、压占土地及工矿废弃地等恢复治理后难以作为工商用途及耕种用途的,可以结合实际情况,整治复垦为公园用地、林地、草地及湖沼水面等“生态用地”。复垦的生态用地面积,在占补平衡相关政策(增减挂钩、工矿废弃地复垦、低效土地再利用)执行中,按一定比例当作“耕地”指标处理。调整严重污染和地下水超采区的耕地用途,并结合二调成果,妥善处理耕地保有量调整
问题。
(十七)整合职能,大力加强资源型城市环境治理及土地复垦工作
将土地复垦、城市土地整治、矿山地质环境恢复治理、采空塌陷区治理及地质灾害防治等职能及管理予以整合,形成“国土综合整治”大机制,统筹相关资金使用,全面促进资源型城市生态文明建设。
加大环境治理和土地复垦的资金支持力度。对资源衰退型城市的矿山地质环境治理项目、废弃矿坑、沉陷区的地质灾害隐患综合治理项目和土地整治、复垦工作在资金上予以倾斜和重点支持。在土地开发整理项目上给予重点支持,进一步完善工矿废弃地复垦利用试点工作。
(十八)规范城市空间用途管制,确保资源开发不影响城市环境
严格落实与监管资源使用与环境污染责任人的职责,强化资源与环境保护,确保资源开发的外部效果内在化,不再产生新的严重灾害及环境问题。从土地供应政策上鼓励环境保护、限制资源与环境破坏的行为。
规范资源型城市空间用途管制。引导污染大、扰民的资源开发型项目有序退出城区,及时实施地质环境恢复和绿化,发展其他中心地及腾出生态用地空间。创新矿山地质环境恢复治理保证金制度,回归其制度设计初衷:即督促企业履行环境保护职责,及时、保质、保量恢复治理好受到破坏的矿山地质环境。加强管理,严格企业履行环境保护义务,确保资源开发不再产生新的不可接受的环境问题。
(十九)创新机制,着力解决城市历史遗留矿山地质环境问题
鼓励社会资本参与资源型城市的土地复垦和环境整治项目。
参照美国等国做法,从煤炭(和/或石油)开采中提取国家矿山地质环境修复基金(超级基金),统筹用于全国各地历史遗留矿山地质环境及污损土地的恢复治理工作。
对采矿占用耕地的,实行耕作层剥离和再利用并允许企业计入成本。

完善棚户区改造用地政策,助推新型城镇化建设

资源型地区棚户区改造任务重,尤其是衰退型、成熟型甚至再生型资源城市。按照《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》(国发〔2013〕25号)等文件精神,加快推进各类棚户区改造,重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造,稳步实施城中村改造。
(二十)保障供地指标,提高供地效率
简化棚户区改造安置用地的行政审批流程,提高审批效率。对棚户区改造用地报批材料不完善的,在符合规划、权属明晰、选址安全、征地补偿标准符合有关规定的前提下,可先行受理用地申请,边审查报批边完善用地材料。改造安置用地无法落实耕地占补平衡的,可在全省范围内进行调剂。
(二十一)加强地质灾害防治,确保安置用地安全可靠
申请地质灾害、生态移民搬迁和棚户区改造安置住房用地时,须附上新址安全性和承载力评价报告,确保新址的安全可靠,最大程度避免二次搬迁及因过于集中带来的一系列问题。
(二十二)统筹棚户区改造、采矿破坏土地的治理和城镇化建设
棚户区改造应与城镇化建设、采煤塌陷地治理、移民搬迁等相结合。对棚户区和塌陷区居民实行整体移民搬迁和集中安置,并保障一定比例的产业发展用地。探索实行土地置换或在采煤沉陷区实行“人地挂钩、地随人走”政策,实施跨区安置和挂钩指标全市流动。

改进并完善资源型城市矿业用地制度

(二十三)探索采矿用地占用的未利用地不受计划指标控制
建议对国家鼓励开采的矿种,使用未利用地的可不占用新增建设用地计划指标。保障国家能源资源安全、促进西部大开发、实施新丝绸之路产业带建设,都需要开发大量的矿产资源。我国西部地区未利用地资源丰富,仅西北五省就有未利用地16235.65万公顷,占西北地区土地总面积的53.91%,占全国未利用地总面积的62.17%。建议率先在西部地区放开采矿占用未利用地的新增建设用地指标限制,促进西部大开发和国家能源资源安全。
(二十四)拓展采矿用地供应方式,稳妥推进露采用地制度改革
成长型和成熟型的资源型城市在采矿用地这一问题上,可根据实际情况灵活选取划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等多种方式。对于出让和租赁的,可根据采矿许可证有效年限或开采年限灵活设定用地年限。现行法律法规对各类土地使用年限的规定是最高年限,而非统一要求。这有利于采矿用地的退出。建议在进一步完善的基础上,统筹推进采矿用地方式改革试点扩大工作。
(二十五)建立矿产资源开采登记与土地审批供应衔接制度
矿业权人在申请划定矿区范围后,要在矿区范围预留期内及时办理企业设立、土地预审、开发利用方案编制、送审,环境影响报告编写、送审,项目立项等手续。新设采矿权和扩建等登记手续时要把是否有土地用地预审文件作为必要条件。只有通过土地预审的采矿权申请登记才能被国土资源部门受理。另外,在采矿权发证前的“实地核查”环节,除查看矿区范围拐点界桩、实地工程情况、是否有违法开采等情况外,还要对矿区的土地权属情况进行了解。
(二十六)统筹矿山地质环境恢复与土地复垦,强化矿山管理
在采矿权管理中,根据《土地复垦条例》和《矿山地质环境保护规定》,将两个方案应当包含的内容整合在一个方案中实现。具体技术路径是以《治理方案》为主体,将土地复垦的适宜性评价、复垦措施、工程量和投资估算等内容相应纳入,方案名称可为《矿山地质环境恢复治理与土地复垦方案》。这也同实践中的做法一致。同时,立即建立并完善矿山停产及闭坑管理制度。

改革资源收益分配制度,为城市转型发展提供持续资金支持

在相当长一段时期内,资源型城市的发展还必须依赖做大、做强、做深、做精资源这篇文章。要为资源型城市转型发展提供源源不断的财务资金支持,必须加大资源性产品收益分配制度改革。
(二十七)改革资源税制度,探索按国际惯例建立矿产权利金制度
参照国际惯例,合并资源补偿费及资源税为权利金统一征收。新的权利金征收方式主要为从价计征,必须体现所有者收益、资源稀缺程度、资源丰度及赋存状况、开采方式及市场供求关系、环境损害、资源利用水平及资源所在地权益。
初步设想,第三类矿产,砂石粘土类,权利金按量计征,全部收益归县市(县及县级市、区)使用。一般非金属类矿产,主要为第二类矿产,权利金按价计征,全部收益归省(4成)、市(地级,3成)及县(3成)所有。其他如煤炭、石油、金属等重要矿产的权利金按价计征,收益归中央(4成)、省(2成)、市(地级,2成)及县(2成)使用。
权利金支持与勘查开发有关的活动,可用于深部及外围找矿、采空区塌陷治理、历史遗留矿山地质环境恢复,与资源勘查开发有关的基础设施建设等。
对于资源型城市(县级、地级),要按一定比例适当返还权利金,为城市五位一体建设提供有效支撑。
(二十八)完善土地财政制度为资源型城市发展提供长期支持
1. 加快推进矿产资源补偿费合并资源税为权利金征收,加快推进其他资源税、房地产税、环境税改革步伐,落实事权与支出责任相适应的制度,切实增加地方收入,使地方政府逐步摆脱对土地财政的过度依赖。
2. 借鉴深圳前海的经验,将土地使用权出让收入的15%—20%划入产业发展基金。
3. 征地问题是土地财政引起众多争议的关键所在。下一步,要按照《决定》的要求,扎实推进征地制度改革,在多元保障机制上多做文章。同时依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权,提高农民在土地增值收益中的分配比例。
4. 加强土地储备和融资管理。
(本文为国土资源部软科学项目《资源型城市城镇化进程中土地利用政策研究》(201306)研究成果。所有观点与看法代表课题组成员的认识与项目成果,不代表单位或主管部门的政策方案。参加讨论与撰写部分内容的还有:贾立斌,罗世兴,席皛,李丹)

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作者单位:国土资源部资源环境承载力评价重点实验室(中国国土资源经济研究院)

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