作者：张胜保
2015年6月5日，中央全面深化改革领导小组第十三次会议审议通过了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。在这样的背景下，回顾中国银行业国有金融资产管理改革发展的历程、思考中国银行业国有金融资产管理的未来发展，迫切而且重要。
历史与现状
（一）改革开放引导我国银行业国有金融资产管理走上了规范化、股份化、市场化的道路。
1978年1月，人行与财政部分设，拉开了中国银行业改革的序幕。改革开放30多年来，中国银行业经历了不平凡的改革历程：从一元银行体制到多种类型银行业金融机构相互竞争、共同发展，从粗放发展、风险积聚到科学发展、稳健经营，从长期封闭到全面开放，我国银行业不仅实现了自身的稳健、高效发展，也有力促进了我国经济的发展。 以国有商业银行为主体、股份制银行和农村信用合作社等多种类型银行机构并存发展、相互竞争的银行业体系初步形成。
伴随改革开放而壮大的中国银行业，发展道路并非平坦。银行效率欠高，行政干预影响较大，资源配置不合理，旧有体制格局及其固有的弊端没有从根本上发生改变，一系列带有制度性、体制性的问题没有得到完全解决。从银行自身来说，由于公司治理不到位，指导思想、经营理念偏差，风险管理和内控机制薄弱，一度把发展等同于规模扩张，忽视发展质量，忽视风险防范与控制，粗放式经营占据主导，商业银行经营风险日益凸显，不良资产曾一度高企。但随着商业银行陆续上市，银行管理和治理结构不断完善，我国商业银行逐渐突破发展瓶颈，不良贷款逐年下降，截至2014年年底，四家国有商业银行账面不良贷款从2002年的21350亿元下降到4631.32亿元，不良贷款率从25.12%下降到1.26%，远远低于5%的国际标准。在2002年左右的一段时间，国际舆论连篇累牍指责中国银行业技术上已经“破产”。英国《经济学家》杂志宣称，根据当时的不良贷款和资本金状况，“中国的四大国有银行应该破产三次了。”中国银行业被人形容为“中国经济埋下的一颗定时炸弹”。 为了化解银行业风险，1998年，财政部发行2700亿元特种国债为国有商业银行补充资本金；1999年，国家相继成立四家金融资产管理公司，剥离国有商业银行近1.4万亿元的不良贷款。粗放的发展模式，使中国银行业走过一条“大发展－大不良－大剥离”的道路。
继续深化银行业改革终于指向通过产权改造、重塑体制机制的股份制改造。2003年年底，中央确定股份制改造为中国银行业改革的方向。2004年1月，国务院公布中行和建行实施股份制改造试点的决定，并提出改革的总目标是：紧紧抓住改革管理体制、完善治理结构、转换经营机制、改善经营绩效这几个中心环节，用三年左右的时间将两家试点银行改造成资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好、具有国际竞争力的现代化股份制商业银行。按照国务院确定的“财务重组—股份制改造—引进战略投资者—公开发行上市”的思路，经过三年的努力，交通银行、中国建设银行、中国银行、中国工商银行以及中国农业银行和其他一些商业银行先后引进国外战略投资者，相继在香港联交所或同时在国内证券交易所挂牌上市。
（二）党的十八大引领我国银行业国有金融资产管理走上了制度化、精细化、国际化的道路。
2003年，为了提高我国银行业的整体经营水平、积极应对全球化国际竞争，中国银监会应运而生。银监会成立以来，始终坚持科学监管理念和持续有效监管方法，防范金融风险，维护金融稳定和安全，引领银行业以改革开放为强大动力，经历和战胜了前所未有的严峻考验和挑战。银行业金融机构公司治理状况明显改善，风险管控能力显著提高。银行业国有金融资产的安全基础得以夯实，银行业国有金融资产的运营效率得到提高，银行业国有金融资产保值、增值的要求得以实现。
1.逐步构建起确保银行业国有金融资产安全、稳健运营的制度体系。银监会成立初期就提出了“四四六”监管理念，指出了提升我国银行业整体竞争力是银监会的一项重要职责，要寓监管于服务之中帮助我国银行提升国际竞争力，要求我国银行业从资本、管理、技术、产品、服务及网络方面进行资源整合，充分利用外部资源，标本兼治，提升银行业创新能力与盈利能力，多渠道补充资本，增强自我发展能力。督促我国银行业建立和完善了公司治理、风险管理、内部控制、信息系统等方面的制度体系。
2.从注重银行业国有金融资产的基础管理向关注银行业国有金融资产各个环节的精细化管理转变。银监会成立后，大到银行的公司治理结构、内部控制、资产质量、资本充足状况，小到贷款流程、信贷资金流向、操作风险环节控制、银行高管薪酬、绩效激励等都提出了明确的规范性要求，使银行业国有金融资产各个环节的管理都实现精细化。
3.从注重业务风险管理向更深层次的全面效能管理推进。银监会成立后，不仅从现场检查、非现场监管等多个层次、多个维度加强了对银行风险的管控，而且积极参与国有银行控制力问题的研究，积极探索银行业绩效评价和高管薪酬方面更为科学合理的考核方法，力求从产生问题的根源、动因上揭示问题，全面提高银行业国有金融资产的运营效能。
4.银行业国有金融资产的安全性明显提升，国有金融资产保值、增值功能得以强化。随着国有商业银行股改的完成和银监会监管的不断强化、细化，国有商业银行的不良资产率不断降低、拨备覆盖率和资本充足率持续提高、盈利能力日渐增强，其主要财务指标已接近国际较好银行水平，正努力向资本充足、内控严密、运营安全、服务优质、效益良好、创新能力和竞争力强的现代化银行迈进。相关数据显示，截至2014年年底，工行、农行、中行、建行四家银行的资本充足率分别为14.29%、12.77%、14.38%和14.71%，不良贷款率分别为1.13%、1.54%、1.18%和1.19%，税后净利润分别为2762.86亿元、1795.10亿元、1771.98亿元、2282.47亿元。
5.引进境外战略投资者，学习先进的银行经营理念，银行业国有金融资产管理的国际竞争力明显提高。银监会指导国有商业银行有选择地引进境外战略投资者，不仅实现了国有商业银行的“引资”，还实现了“引智”和“引制”。国有商业银行通过出售部分股权，与境外战略投资者建立利益共享、风险分担的机制，促使境外战略投资者投入或传授相应的资本、技术、管理及产品。对完成股改的国有商业银行而言，海内外市场提出的资本回报要求，即实现股东价值的最大化不可回避。为此，在银监会监督引导下，国有商业银行逐步将价值管理的理念引入到经营管理当中，从规模效益管理转变为价值管理。树立了“以客户为中心”的经营管理理念，将过去“银行先有产品，再向客户销售”的模式转变为“市场和客户需要什么产品和服务，银行就设计和提供什么产品和服务”。转变了风险管理理念，树立全面风险管理理念，逐步建立起良好的风险管理架构和体系。
2014年英国《银行家》杂志发布的全球1000家大银行排名中，中国的四大国有商业银行均进入前十名（工行第一名、建行第二名、中行第七名，农行第九名），中国工商银行分别以2076.14亿美元的一级资本和3.1万亿美元的总资产蝉联全球银行业首位。
6.银行业国有金融资产管理在应对金融危机过程中切实发挥了对实体经济的支持作用。尽管2009年国际金融危机的影响逐渐淡去，但全球经济增长明显放缓、外部需求显著减少、国内经济下行压力仍然较大。对此，中央提出把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务。2014年，工农中建交五大商业银行共新增人民币贷款3.9万亿元，占去年新增贷款总额的40%之多，切实加大了对经济与社会发展的信贷支持力度，切实发挥了金融在“经济新常态”框架下的积极作用；规模扩张的同时，银监会要求各行合理安排信贷投放进度，优化信贷结构，防止出现大量贷款不良，有效保护国有金融资产。
问题与危机
1.所有权缺位。目前银行业国有金融资产的出资人代表制度虽然名义上比较明确，现实管理中很难代为行使国家的出资人权利和履行出资人义务，这实际上导致了银行业国有资产所有者缺位，银行管理层越位行使出资人权利，自行作出重大决策，很可能导致金融机构利益内部化、损失外部化的严重后果，如银行高管自定高价薪酬，同其他行业大型国有企业高管攀比变相获取补助等现象，这在一定程度上加大了国有金融资产的保全风险。
2.监管者多位。从目前我国银行业国有资产管理体制看，人行、银监会行使行业管理职能；财政部、中央汇金投资公司分别代表所有者行使职能。另外，按照党管干部原则，中央组织部对国有银行的主要负责人进行任免考核管理，客观上履行出资人对国有金融机构经营管理人员的选择权。这种以“多头”和“分权”为显著特征的监管模式随着监管广度、深度的不断拓展，日益暴露出其体制问题。实行多头管理，从表面上看是互相制约、各负其责，但交叉管理与管理出现真空地带的问题同时并存，实践中很多事往往是谁都不负责，都管都不管，管理主体不明确必将导致责任主体虚置，行使监管权利可能出现的损失还是由国家承担，而行使监管权利带来的部门利益却被个别机构截取。
3.管理层越位。虽然国有商业银行的公司治理结构日渐完善，但董事会、监事会和高管层职能的实际发挥尚不符合现代公司治理的全面要求，主要体现为相互制衡不足，董事长的个人意志在某些时候替代了董事会的集体决策，董事会行使集体领导权受到影响。董事长管理银行日常经营业务的现象时常发生，甚至出现了董事长和行长分管不同经营部门的尴尬局面。
4.经营目标错位。对于国有商业银行，无论改制前后，董事长、行长都由组织部门任命，行政级别（或职权）基本相同，因而从逻辑上行长并不完全对董事会负责，董事长也必然更倾向于向任命他的机构而非股东负责，这使得董事会和股东大会或者所有者代表的关系，以及董事会和管理层的关系都产生了扭曲。党管干部的原则和出资人选择经营者的原则之间存在着矛盾。这就可能造成个别由组织部门任命的国有商业银行高管将如何保住位子作为日常工作的首要目标，从而忽视了日常经营管理，如果不能实现管人、管事和管资产的统一，所谓有效的公司治理结构和国有金融资产的保值增值就很难实现。
完善与改进
（一）所有权到位。建立清晰的出资人代表制度，明确出资人代表和国有商业银行的权责关系，同时完善授权经营制度，为建立符合现代公司治理要求、适应国际竞争的国有商业银行提供充分的制度保障。同时，减少所有者对国有商业银行经营的行政干涉，使其运营符合社会主义市场经济规律，为股东提供最大化的回报，实现银行业国有金融资产保值、增值的目标。
（二）监管者独位。其核心就是要将分散的执法监督权、财务监督权、人事管理权、收益获得权等实际权利集中到某一个机构来高效率地行使。这对于构建国有商业银行有效产权制度，进而建立和完善国有商业银行的公司治理结构至关重要。银行业国有资产要实现风险控制、结构调整、资产保值增值等一系列职责要求，都不能脱离银行的经营行为，这就对权力行使者提出了较高的专业性要求，忽视银行的经营行为就根本谈不上很好地行使权力和履行义务。
（三）管理层归位。就是要求国有商业银行严格按照相关法律法规规定的“三会一层”的职责和权利要求，履行自身的管理职能，做到到位不越位，补位不缺位。董事会负责制定银行的经营目标和战略规划，决定银行的投资方案，制订银行增加或者减少注册资本以及发行公司债券的方案，不干涉银行的日常经营活动；银行行长等经营管理层要依照法律法规规定的职权和公司章程、董事会的授权，开展日常经营活动，要建立定期向董事会报告的制度，并接受监事会的监督。
（四）经营目标对位。总的来说，就是要在微观上使金融企业实现财务可持续，在宏观上维护金融安全和稳定。银行健康发展了，国有资产也就保值增值了。金融资本与产业资本一样，存在明显的风险偏好以及一定程度的经营盲目性，因此金融运行必然存在内在的不稳定因素。面对不断加剧的市场竞争和日益扩大的对外开放，金融稳定问题变得更加重要。所以说，银行国有资产管理必须把维护国家金融安全和稳定作为首要目标。最重要的就是要完善以保值增值为核心的国有银行经营绩效考评体系，并将其与人事任免相挂钩。要充分发挥绩效评价结果在激励约束中的作用。一方面，要以绩效评价为抓手，坚持薪酬与责任相一致、短期激励与中长期激励相结合的原则，推进薪酬收入体系的市场化、货币化和规范化，建立合理有效的激励约束机制，将国有资产保值增值与高管人员的利益挂钩；另一方面，要将绩效评价结果与引导银行持续发展相结合，使国有银行不仅重视当期利润目标和薪酬，而且关注持续发展能力和市场竞争力的培养，提高投资决策的有效性，防止盲目扩张。
在此，我们建议按以下模式之一对银行业国有金融资产进行管理：
1.由银监会行使银行业国有资产出资人、管理人的权利，实现管资产、管事相结合。这有利于更加专业、高效地行使权力，为银行业国有金融资产的有效运营奠定良好的业务基础，同时不增加现有行政机构设置。
2.参照目前保监会对保险公司的管理模式，由银监会按照管事、管人相结合的原则管理国有商业银行。这样有利于管理全面化、专业化、贴近化，同时也不增加现有行政机构设置。
3.建立国有重点银行业金融机构党建巡视委员会，采取和银监会合署办公或由其代管的形式，行使银行业国有资产出资人、管理人的权利，真正实现党的十六大提出的“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。这不仅解决了国有重点金融机构股份制改造后，尤其是在国内外公开招股上市后，在现代企业制度法规框架下党的领导权无法实现的问题，还解决了所有权空位及监督专业化问题。国有重点金融机构党建巡视委员会不仅抓党建工作，同时也抓业务，开展监督，将领导班子建设、干部队伍建设与各项业务建设作为一个整体一起检查、同时推进，通过把对领导班子任命、考核与经营业绩检查、考核结合起来，把对事考核与对人考核结合起来，从工作机制上防止和克服两张皮现象，推动党建监督和业务监督的相互促进，共同发展。这是最理想的管理方式，但要增加新的机构。
作者单位：广发银行北京分行/中国社科院金融所