作者：吴 乔
毁草毁林开荒现象日趋严重
东北地区现在是我国最大产粮区。这里水资源丰沛、植被茂密、土层厚、土质多为肥沃的黑钙土。虽有年均气温偏低、霜期较长的影响，但总体自然资源在全国仍处于优越地位。相对于中原和江南，东北的人口较少、人均资源占有量大；加之东北平原尤其是松嫩平原地形平坦开阔、更有利于大型机械化和集约化的农业发展。临近东北的呼伦贝尔盟地区，也是整个内蒙古自治区降水最充沛、牧场和森林资源最丰富的地区。近年来，国家大型粮库多建立在东北，水稻、玉米、马铃薯等主要粮食作物的生产基地也多分布于东北，例如讷河的国家马铃薯生产基地、五常稻米生产基地等；而大型畜产品和乳制品企业，如蒙牛、光明等，也多在临近东北的内蒙东部地区建立生产基地，如鄂温克旗和根河的乳业基地。另外，虽然国家近年大力实施森林保护政策，伐木量大减导致林业在国民经济中所占比重降低，本地丰富的森林资源仍然占据突出地位。如根河市及额尔古纳旗的林业基地等。东北和内蒙东部地区的粮食和畜产品持续高产和稳产，是维护我国食粮安全保障的重要支持。在调研中笔者发现，生产的发展也给当地农牧民带来了显著的经济效益，这些地区生产劳动的机械化和产业化程度在全国也居于领先地位，农牧民劳动强度降低了，而收入也有较大增长，生活条件改善迅速。
但是最近十多年来，在农、牧、林交界地带的黑龙江西部地区和内蒙古东北部地区，毁草和毁林开荒现象日趋严重。例如我国唯一的达斡尔族自治旗莫力达瓦，有20万亩草场和森林被违法开垦为耕地，成为我国毁草毁林面积最大最严重的旗县。在临近的讷河、鄂温克旗、鄂伦春旗等地，毁草毁林开地的现象也很普遍。毁草毁林开地引发一系列生态和社会恶果。例如笔者在莫力达瓦旗的调研中，目睹不少地势稍高的地方裸露出灰黄色的地表并已沙化。这在降雨丰沛、植被茂密的大兴安岭东麓地区是前所未有的现象。因森林地带多处于地势较高处，而林地由于多年腐殖质的积累，在新开垦为耕地的前几年肥力充足，作物产量很高。故违法开地者喜欢开垦较高地带的林地。但地势高处土层较薄，风蚀水蚀也比别处剧烈，经几年耕种地力耗尽被抛荒后，缺少了原有树本植物的根系保护和树冠遮盖，这些地区就出现了沙化现象。再有，大量开地和使用农药除草剂，尤其是废弃农药和容器的无序堆放和回收乏力，已造成这一地区水资源的污染。例如莫旗许多村屯抽取机井地下水作为饮用水。以前浅井即可；而近年来许多地方5米以内浅层地下水已经不堪饮用，地表水更是糟糕。另外，由于大量自然植被被农作物代替，而农作物多为一年生草本植物，造成地表裸露时间长、水土涵养能力差。故抵御自然灾害的能力明显下降。例如2013年莫旗发生了较严重的洪灾，洪水和泥石流冲坏多处道路桥梁，造成多处塌方和农地水毁。而虽然这年降雨量偏大，但根据当地人记忆及水文资料，建国以来这样的降雨量经历过数次，此前却从未造成过如此严重的破坏，其主因就是毁草毁林开地带来的抗灾能力下降。另外，野生动植物资源和森林木材资源的减少也非常显著。由于林地减少，以前农村地区冬季取暖的木材早已不敷使用。今天这些地区农村普遍购买煤炭以供取暖，一则增加了农牧民的生活成本，二则燃煤又带来开采污染和废气废渣污染。
近年来，地方政府大力加强对毁草毁林开地的管控和惩治力度。在原有国土局、林业公安、环保局等部门之外，莫力达瓦旗、鄂温克旗等地还成立专门的政府办公室监管违法开地的情况。各乡镇也都由党政一把手牵头进行治理，取得了一定效果。但总体情况的严重性没有得到根本缓解。其原因，主要是违法开地已呈泛滥之势，遍及几乎每一个自然村。旗县和乡镇一级行政部门的人手、装备均不足以覆盖辖区内所有地域，只能是择要处理。许多地区违法开荒者采取广种薄收战术，多处开荒，即使被查处一两次，其他地区的收成也可抵消被查处的损失还有盈余。而惩处措施只能是烧毁违法开垦地的农作物和罚款，亦缺乏长效。另一方面由于本地自然资源的原因，新开地收成好，助长了偷开耕地、打一枪换一个地方的短期效应。再有，县、乡一级地方官员有些涉入违法开地的利益链条，造成惩处违法开地中的一些避重就轻现象，更增加了违法开荒者的侥幸心理，也让一些农牧民感到社会不公。
毁草毁林开地泛滥的社会和文化原因分析
毁草毁林开地问题的出现和严重化，既有历史文化因素，也有其现实社会因素。莫力达瓦旗、鄂温克旗等内蒙古东北部地区，历史上是达斡尔族、鄂温克族等少数民族的聚居地。直到建国前夕，这些地方一是少数民族人口占绝大部分，汉族不多。例如莫力达瓦旗在上世纪50年代初民族识别时期达斡尔族仍占总人口90%以上，二是旗县的总人口相对于中原和江南同级县非常少。例如鄂温克旗面积1911平方公里，比许多内地县面积大，但建国初期人口不足4万。因为地广人稀、人均资源丰富，也因为达族、鄂族等少数民族自古以来多营游牧乃至狩猎采集的生计，即使在半农半牧的部落中，由于其农业生产力不高，能够耕种的土地面积小，产量也低。故在其民族传统中形成了不重土地、不清晰划分地界和产权的文化观念，与汉族农业社会有显著不同。传统上，达斡尔、鄂温克等民族将生活区周边大量的草场、森林、河滩等都视为公有地，谁都可以利用。但无强烈的土地产权观念，长期以来也没有人想过将其据为个人所有。例如达斡尔族直到上世纪60年代人民公社时期，仍有大量管理松散的公共林区和草场，人人可以利用，如砍柴、打猎、放牧牛羊等。从五六十年代开始，当时称为“盲流”的汉族农业人口从山东、河北等地涌入东北，到70年代达到高峰期。这些人在带来更高效的生产技术的同时，也随着其定居在民族地区，将大量原为森林或草原的地区开垦为农用地。在禁令几经张弛之后，政府默认了移民的合法性。从此大量汉族农民携亲带友进入这一地区，兴建村庄、开垦土地。汉族移民有强烈的土地观念，将“开荒”看作是财富创造和增长最基本的手段。在那个时代，官方意识形态也鼓励开荒增产而忽视环境协调性。莫力达瓦的达斡尔族人常说“汉族来时孤身一人、一辆手推车就是全部财产。几年过去，他们开地垦荒，房子也盖起来了，牛马也有了，亲戚朋友都来了。不久就生活得比世居此地的达斡尔人更好”。达族人用这个口头禅一方面表达了对汉族农民吃苦耐劳精神的钦敬，另一方面也含有对自然资源掠夺性开采的忧思。但不可避免地，这样的观念在当地社会得到传播扩散。到80年代初人口统计时，在上述少数民族地区，汉族人口已经在总人口中占据绝大多数。80年代初开始包产到户，在所有民族中进行了一次土地产权概念的推广普及。但直到上世纪90年代中期，虽然汉族移民大量开垦原为森林草场的土地，但由于生产力仍处于手工劳作阶段，开垦口粮田之外土地的情况仍不严重。因一家一户的劳动力每年能耕种的地亩有限，而当时本地人口虽已因汉族移民而大增，但与关内相比人均资源仍然非常充足，故仍保有不少未开垦的天然森林和草场。另外，直至上世纪90年代中期，在我国许多地区，农业仍然是薄利行业，因此农民的开地主要用于自己消费的粮食生产和饲料生产，积极性尚不是很高。但最近十多年情况发生了显著变化：首先是由于农业机械和化肥农药的广泛使用，农民生产力大增。以前牛耕人种，犁地薅草、一个五口之家两个壮劳力，一年耕种三至五垧地，已经满负荷。现在几乎家家户户都有农用拖拉机、联合收割机等农业机械，且人工薅草和施肥已经被大面积喷洒除草剂和化肥所取代，两个壮劳力一年耕种五十垧地并非难事。集约化规模化种地，其效益明显高于零散地块的手工作业。加上国家免除农业税，又实施多种补助的惠农政策，农业生产成本大为降低，且有利可图，地越多，效益越明显。在这样的利益驱使下，本地不论汉族还是少数民族，都力图尽量多开地。另一方面，现在开地早已不是人工砍树和除草。在森林地区，开地者使用大型拖拉机推倒树木，用铲车清除树根。在草场地区，开地者喷洒除草剂杀死草本植物。因此少数几个人在短时间内就能开出大面积的耕地，开地成本大大降低，隐蔽性也更强了。近年来又出现了新的人口和劳动力流向：许多外地汉族农民到本地租种当地人的土地，但并不在此定居。他们完成一年的收获季，将农产品（主要是大豆等粮食油料作物）收获变现后就离开。本地不少人也乐意将土地出租给外来农民种，因为租金是旱涝保收的。这对那些有大量土地（其中不少是违法开垦的耕地）的人尤其有利。他们光靠出租土地获得的现金收益就远高于普通家庭一年劳作的收入。身边的榜样更激起了各民族的当地人开荒的欲望。而这种现象还带来其他一些环境和社会问题：外来租种者由于短期的逐利行为，更加偏重短期效益而不顾可持续发展。因此，超剂量使用农药和除草剂、在天然水体过度捕捞等现象更加严重。而脱离生产的出租土地者多不会将这些现金用于扩大再生产，也缺乏其他的生产技能。他们不事产业后常常过度消费，甚至产生赌博、斗殴等社会问题。
遏制毁草毁林开地的措施与思考
为遏制近年来屡禁不止的毁草毁林开地现象，地方政府实施了不少政策。例如某旗近年规定，2010年以后新开的违法耕地要坚决制止，必须退耕还林和还草。而2010年以前开垦的土地，在缴纳一次性罚款和每年的土地资源使用费的情况下，允许使用。此项政策的实施对遏制毁草毁林开地有一定效果，也增加了地方政府收入，降低了执法成本。但仍存在一些弊端。例如当地规定的罚款是每亩120元，“土地资源使用费”为每亩每年20元，折合300元/垧/年。而当地每垧耕地每年出租的市场价格约为3000-4500元。因此土地使用者仍然大有利可图，造成不少人仍然偷开新地，而通过虚报或瞒报的方式，或将新开地注册为老地，或少报不报。另外，对违法开地按年限划断，即可免除责任的做法在法理上无章可循，也加剧了受罚者的不公正感。“给钱就可以既成事实地开地”也降低了法律和政令的公信力。
经过调研，笔者认为，违法开地最重要的动因还是利益驱动。另一方面，机制性不公也阻碍了防控措施的落实。因此，应从以下四个原则出发来设计应对措施：一是要提高惩罚力度，让违法成本高于违法获利；同时提高执法技巧，在保证执法力度的情况下降低执法成本。二是要宣传保护森林和草场资源的重要性，让环保与每个当地人的生活息息相关的观念深入人心，形成长效机制。三是要用某些可持续的发展模式取代开荒开地收入，在让违法开地成本风险大增的同时，让保护草场和林地在经济上变得有利可图。四是要严格责权划分。谁保护谁获利、谁破坏谁负责；坚决杜绝隐形获利者。
具体措施方面，笔者提出以下构想：
1.用google earth等民用网络服务实时更新搜索和监控土地使用情况，可有效降低行政成本。因本地区地域广阔，旗县和乡镇官员要了解违法开地情况，一是来源于乡村的报告，二是航拍。成本高，实时性差，遗漏多。如使用google earth等民用商用系统，成本低、实时性强、掌控容易。
2.将已经开垦多年，不适合再还林还草的违法耕地收归村委会或乡镇集体所有，而不是采取收钱就默认的政策。 即便交完土地使用费及罚款的情况下仍然有利可图，是毁草毁林开地难以禁绝的重要动因。政策如不能按性质划分、一视同仁，会激励更多的人想方设法钻空子。用“土地资源使用费”来增加基层政府收入的方式是饮鸩止渴。而罚没入公，不但增加了基层政府收入，还有更强的威慑力。
3.严格实行耕地登记制度。现在有的基层官员暗中纵容其亲属违法开地，甚至自己也参与。在其庇佑下，亲属违法开地，将土地出租或自种，而将收益交给这些公务人员。应当实行将土地产权在国土管理部门的严格登记制度，并将农用地出租与登记紧密挂钩。一切外来人员租种本地耕地，均需在国土管理部门与土地产权人签订规范的合同。根据登记的土地所有人的总体耕地面积，对照包产到户时期的土地分配记录，如果有在一人名下瞒报多人有地的，将容易查出。一旦查出，即收归集体。这样让公务人员利用亲属名义私开土地无所遁形。而缺了公职人员的庇佑，私开土地者也难抗拒执法。
4.推行林地和草原旅游，让保护变得有利可图。可依托地方特色资源，兴办草原游（呼伦贝尔地区有中国最大最美的草甸草原）、湿地游（讷河和齐齐哈尔有中国最大的天然湿地和保护区，鄂温克旗也有湿地野生动植物保护区）、天然水体游（莫旗有东亚最大的尼尔基水库）等。更可依托达斡尔、鄂温克等民族文化，兴办风光和民俗并举的旅游项目。另外，在自然条件允许的地方，在不破坏森林、草原、水体基本生态的情况下，可以适当开发特色生物资源，例如在草场放养优良品种的赛马、林区间种蓝莓等。
作者单位：中国社会科学院社会学研究所