关于深化集体林权制度改革问题的调研报告

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 中央党校中青一班浙江衢州调研组

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我国山区面积占国土面积的69%,拥有全国90%左右的林地资源;山区人口占全国人口的56%;我国集体林地面积25.48亿亩,占全国林地面积的60.1%。党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央发出建设生态文明、美丽中国的号令,明确了2020年全面建成小康社会的目标。那么,在山区如何发挥林业在生态文明建设中的作用?如何实现林业现代化?如何实现美丽林区和林区农民的小康?这是摆在我们面前十分紧迫和复杂的问题。带着这些问题,我们于11月1日至6日在浙江省衢州市进行了调查研究。通过调研,我们深切地感受到,集体林权制度的改革是解决上述问题的前提和核心,必须根据经济社会发展进程,进一步深化改革,才能全面实现党的战略目标。

 衢州市集体林权制度改革取得了明显成效

 衢州市位于浙江省西部、钱塘江上游,区域内“七山一水二分田”,是浙江省重点林区之一,可用林地面积1004.5万亩,占全市总面积的75.6%。2003年7月,时任浙江省委书记的习近平同志在衢州调研时指出,“欠发达地区推进工业化,决不能以牺牲环境为代价,决不能丢掉生态优势”,“要树立绿色GDP的观念,避免资源过度开发、防止破坏性建设,注意提高资源利用率”。衢州市从此开始以林业为重点的生态环境建设。2008年6月,在中共中央和国务院下发10号文件之后,开展了以推进集体林权制度为重点的改革,积极探索、勇于创新、贵在行动,基本实现了山有其主、主要其权、权在其责、责有其利的目标。主要推进了以下四项改革措施。
    (一)推行三权分置,构建集体林业新型产权制度。衢州市从2004年3月开始,在全省率先开展第二轮延长山林承包责任制工作,在坚持集体林地所有权不变的前提下,把林地承包经营权和林木所有权落实到集体经济组织的农户。实现了集体所有权、林地承包经营权和林地经营权三权分置。到2006年结束时,全市116个乡(镇),1845个行政村签订山林承包合同322473份,发证面积921.86万亩,解决争议面积685亩,林权发证率98.8%。2008年全市又开展了以均股均利、联产承包、家庭承包等方式将集体统管山进行落实到户工作,做到了“清册、合同、权证”三到户。全市973.8万亩集体林地,林地勘界确权率99.9%;有960万亩发放林权证34.49万本,发证率达99.98%。承包经营权的确定极大地调动了农民植树造林的积极性,在不到两年的时间就实现了荒山绿化。
    (二)规范流转行为,建立健全集体林权流转机制。随着林业潜能的激活,林权流转越来越频繁,但由于监管和服务不到位,很多流转比较随意,既不评估,也缺乏公开透明,存在暗箱操作、低价转让、侵害集体经济组织和林农利益等问题。为此,衢州市十分注重林权交易平台建设,2007年专门制定流转管理办法,在全市6个县(市、区)完成了“一平台三中心”建设(即林业生产要素流转平台和林权管理中心、森林资源资产评估中心和林业生产要素流转信息发布中心),建立了80多个乡镇交易中心和13家森林资源评估机构,实现信息发布、市场交易、林权登记、流转、抵押贷款、中介服务、法律咨询等一站式服务。2012年以来,通过华东林权交易所已成功流转山林1000多宗、面积19.5万余亩,交易金额近2.8亿元。同时,严格规范流转行为,明确“四个一律”要求,即凡集体林权流转,一律实行村民代表大会或者村民会议2/3以上成员同意的决议制度和向全体村民公示制度;一律进行森林资产评估,并作为交易物的挂牌依据;集体所有林权流转评估价在5万元以上的一律进招投标中心;用材林转让年限一律在15年以上,有效保障流转双方的权益。2014年又启动《林地经营权流转证》的试点,推进林地规模经营。经营权流转证不仅是林权流转关系和权益的有效凭证,还具有林权抵押、林木采伐和其他行政审批等权能,有效保障了林地流转受让方的权益。2014年试点至今,全市累计发放林地经营权流转证39本、涉及林地6950亩、农户362户,实现抵押贷款7.6亿元,有效推动了社会资本进入林业经营。
    (三)坚持利民富民,探索新型林业经营机制。农户获得承包权和经营权后,单家独户经营成本高,经营能力又有限,特别是不少青壮年林农进城务工,林地长期闲置。为了既保障农民对林地的承包权和收益权,又充分发挥规模经营的效益,提高林业生产经营的组织化程度,衢州市大力培育林业种植大户、家庭林场、专业合作社、林业企业等新型经营主体。按照“依法、自愿、有偿”原则,探索形成了承包经营、股份合作、租赁经营、托管经营等多种模式,建立经营主体与林农互利共赢的利益机制。如常山县华凯木业专业合作社的“租金+股金”模式,经营主体租用林地和资源折价入股,林农既是员工又是股东,获得租金、股金和薪金。江山市长台镇乾湖村千年农业香榧股权合作社的“保底+分成”模式,刚开始农户按生态公益林补助标准拿保底收入,待产生效益后山上种植收成与林农按比例分成。江山市塘源口乡神农猕猴桃专业合作社的“资金+林权+多元”模式,林农以资金、林权入股自愿组建合作社,种植收成全部归林农,合作社统一经营购销,其他额外收益按资金投入份额进行分红。衢江区华家村林业经营合作社的“林权+托管”模式,林农将林地林木委托村集体经济组织统一管理并交纳一定管理费用,获得收益归林农所有。
    (四)加大扶持力度,完善林业发展服务机制。林权产权明晰后,如何将林业资源优势通过产业化经营转为经济优势、将林业资产转变为经营资本,是提升林业经营水平和收入的关键所在。衢州市在保护优先的前提下,注重发挥好山好水好生态的比较优势,大力发展林下经济、森林旅游等绿色产业,努力促进资源保护和农民增收协调发展。在产业指导上,研究制定林业产业发展规划,重点实施香榧、新品油茶、油用牡丹、花卉苗木、毛竹低改、林下经济“六个一万”发展战略和油茶产业、野生动物养殖产业五年行动计划。在财政引导上,2013年开始安排林业特色产业扶持资金,建立财政“直补”制度,对林农小额林权抵押贷款和涉林企业给予3%贴息。在创新金融服务上,出台《森林资源资产抵押贷款实施细则》《林权抵押贷款工作的指导意见》《林权抵押贷款管理办法》等文件,推动林权融资的规范化、常态化,如龙游县银农竹木专业合作社,2011年开始至今取得了3772万元贷款授信,贷款难问题得到较好解决。
    衢州市推进集体林权制度改革的创新实践,赋予了林农更多财产权利,增加了林农财产性收入,促进了林地适度规模经营,推进了生态林业和民生林业发展,在生态改革、产业发展、农民增收等方面取得明显成效。
    一是走出了“绿水青山就是金山银山”的新路子。衢州市通过林改,进一步加强了生态公益林建设,建立了资源管护良性运行机制,积极打造浙江重要生态屏障,加强对源头保护区、水源涵养区、湿地等重要区域的重点保护,实施植树造林、封山育林等措施来保持水土,涵养水源,全市森林覆盖率达到71.5%,高出全省平均10个百分点。取消了对重点林区开化县GDP考核,更加注重绿色发展、转型发展,把发展的重点转移到保护与发展并重上来,积极落实国家主体功能区战略,打造开化国家公园。另外,林改也明确了林农的权责利,使农民真正成为山林的主人,林农从过去的“要我造林”变成“我要造林”,保护森林、经营林业的积极性日益高涨。“十二五”期间,衢州市加快木材资源特别是大径材和珍贵树木的培育,加强用材林资源基地储备建设,大力实施植树造林、封山育林、退耕还林、防护林建设等工程,造林规模连创新高,累计造林35.9万亩,活立木蓄积量达到2601万立方米,年均增长100万立方米以上。全市商品林面积637.5万亩,占63.5%。林木质量稳步提升,年均抚育更新28万亩森林,将103万亩高山、远山混交林纳入公益林管理,公益林面积达到367万亩、占36.5%。森林质量的提高,也为全市乡村旅游业发展提供了坚实的生态基础,2014年全市旅游总收入达240亿元,旅游产业增加值占GDP比重达到6.7%。
    二是释放了林业产业发展的新潜力。衢州市林改搞活了林地经营权和林木所有权,推动了适度规模经营,催生了一批新型经营主体,有效释放了林业产业发展潜力。该市林业总产值从2004年的10多亿元增长到2014年的272亿元,增长了27倍,形成了竹产业、木产业、油茶产业为主,特色种植产业、林下经济产业、森林旅游产业为辅的现代林业产业体系,以及江山木门、龙游竹笋、衢江竹炭、柯城家具、常山油茶、开化森林休闲旅游等区域块状产业集群。全市共有优质用材林300多万亩,竹林141万亩,油茶68万亩,猕猴桃、香榧、林下经济等特色种植200多万亩;年产值亿元以上林业企业13家,规模以上林业企业296家;建成了5个国家森林公园、16个省级林业观光园区和30个休闲度假基地。
    三是拓宽了农民增收致富奔小康的新渠道。林改让农民从从事林业劳动、发展林业产业中获得更多就业门路和稳定的生产性收入,还让农民通过流转、出租、入股等方式拥有更多的财产性收入。2014年衢州市农民人均林业纯收入4417元,对农民增收贡献率为31%。2011年至今,直接发到农户手上的生态补偿4亿元,纳入生态公益林的农户年人均增收300多元。2014至2015年,累计8亿元工商资本进入林业发展香榧、金银花、猕猴桃、野化铁皮石斛等特色产业,受益农户6000多户。林改还盘活了农村集体所有的森林资源,壮大了村集体经济,通过林地流转和林权抵押贷款,直接为新农村建设提供资金近20亿元。比如,江山市张村乡左坑口村大尖坑村民小组成功流转了3715亩山林,获得600多万元资金用于农民下山脱贫。开化县张湾乡潭头村白渡自然村,流转600亩集体山林,获得80万启动资金用于移民新村建设。
    四是探索了建设美丽林区的新途径。衢州市提出了首个国家休闲区和建设现代田园城市战略,注重保护生态资源,划分生态红线区、集镇生活区、适度发展区,积极建设美丽林区。生态红线区主要是将远离村庄的混交林、水源头367万亩纳入公益林和97.5万亩的自然保护区、森林公园、湿地公园。集镇生活区主要是通过下山脱贫、村庄集中整治等方式,用三年时间,每年将30%左右的村庄纳入绿化提升、污水垃圾统一处理、赤膊墙整治、厕所改造等美丽乡村建设计划。在村庄周边实行适度发展,开展“绿化美化示范村、珍贵树种示范村、兴林富民示范村”为主要内容的“三百”示范村建设,赠送珍贵苗木进村入户300万株,藏富于民。同时,林改扩大了林民有序参与,密切了干群关系,维护了农民的民主权利和物质利益,完善了村级民主自治机制,有效解决了一批林权矛盾和纠纷,提高了农村社会管理能力,促进了社会和谐稳定。根据我们调查统计,该市林权纠纷总体较少且逐年下降,从2009年的65起下降至2014年的22起,年均下降20%,调处率、满意率均达100%。

 集体林权制度改革面临的新情况新问题

 从我们的调研情况看,浙江省衢州市积极贯彻落实中共中央、国务院中发〔2008〕10号文件,完成了林地勘界、登记、发证工作和林地流转交易平台建设,并结合当地实际进行了一些新的探索,已经走在全国前列。但随着我国经济社会发展和全面建成小康社会目标任务临近,特别是党的十八届五中全会提出的“绿色发展”理念,对林业改革发展和集体林权制度改革提出了新的要求。集体林权制度改革面临着一些新的情况和问题。
    (一)木材特别是大径材供给能力不足。从衢州的情况看,虽然主要林产品产量持续增加,但仍难以满足市场的巨大需求。2010—2014年,每年下达给衢州市森林限额采伐指标为74.4万立方米,而全市1000多家规模以上林业加工企业年木材消耗量320万立方米,本地木材仅占需求10%左右。2014年,全国木材需求达5.39亿立方米,其中进口2.59亿立方米,对外依存度高达48.1%。随着世界各国森林资源和生态环境保护加强,木材禁伐限运的力度增加,在短期内我国木材可以通过进口来缓解供给不足的矛盾。但要解决长期需求,还必须靠自己培育木材资源,特别是大径材资源。
目前全国商品林中集体林占主导地位,2014年71%的商品林来源于集体林业。目前分山到户、分散经营,很难生产优质木材,而通过集体林地经营制度改革,可以为提升木材供给能力创造条件。从衢州市情况看,集体林业产出能力有了很大提升空间。该市开化县许家源村通过森林经营方案试点,确定人工商品林和公益林不同树种、林龄、采伐方式年度规划表,亩均活立木蓄积量达到17立方米。而全市乔木林为713万亩,其中成熟林和过熟林为163万亩,占比22.9%;亩均活立木蓄积量为6.2立方米,仅为试点村的36.5%。
    (二)林区农民同步实现小康的任务仍然艰巨。集体林大都分布在边远的山区,发展林业是山区农民脱贫致富的现实选择,目前利用集体林业资源增加林农收入以及解决林农生活、就业等方面还面临着不少困难和问题。一是林业收益不足支撑同步小康需要问题。按照衢州的情况来测算,假设人均收入1万元为基准线,全市林区现人均约8亩林地,亩均收益要在1200元左右。据统计,衢州林业常规经营收益与集约经营收益每亩分别为354元、3200元,林地规模化、集约化是提高林农收入的一个有效途径,是实现林区农民与当地居民同步小康的新路子。适度规模经营是方向,如何建立完善利益共享机制是需要研究的新问题。二是林区的居住环境问题。林区农民实现小康不是一个简单的人均可支配收入的标准问题,而是要还他们享受自来水、污水垃圾处理、煤气、通信网络等等一系列城里人能享受的公共服务。随着大山深处农民异地搬迁脱贫和城镇化推进,林区农民逐步从分散居住到集中居住。这不仅是居住场所改变,相应的污水、垃圾处理,煤气、通信网络的畅通等公共服务设施都要跟进,但林区是欠发达地区,当地财政往往捉襟见肘,公共服务设施建设资金的矛盾又突显出来。三是林区农民就业问题。原有居住在林区的农民,到村镇集中居住后,有的远离林地,进山困难,农民面临着要不就是林地低水平放任经营,要不就进行林地转包、出租、互换、合作。这就带来两个新的情况,一方面是要创造新的就业渠道;另一方面是要让林地流转,让林农有更多的财产性收入,牵涉到经营权的界定和流转政策等问题。
    (三)集体林权制度改革的政策有待进一步落实和改善。分山到户后,林农对“林子怎么管、钱从哪里来、树要怎么砍、单家独户怎么办”等问题反映强烈。一是林木采伐问题。有的反映“娶到的媳妇不能碰”,分到的林子不能采,采伐机制有待进一步突破。二是林权流转问题。由于缺乏相应的法律约束,林农间自发的无序流转较为普遍。存在不依法公开招标、合同过简、不应受理却办理变更登记,变更登记未按程序公示等情况和问题。三是工商资本进入存在制度性障碍。由于受到相关法律法规政策的约束,林地发生流转后不能办理《林权证》,工商资本进入时很难取得法律层面上效力更高的权属证明,影响了林权抵押融资、林木采伐和其他行政审批、争取项目支持等事项。四是在金融扶持上,林权抵押融资折扣率低、期限短以及利率偏高。林木火灾政策性保险推进较好,但森林盗窃险、森林防病险以及自然灾害险等推开难度较大。五是在项目支持上,国家对发展木本油料等林业特色产业政策缺失,如衢州市发展油茶产业,不挤占耕地,保障了国家粮油安全,但却不能享受到农业生产油菜籽等相应的补助政策。
    (四)恢复生态功能,建设生态环境与提高林农收入的矛盾还没有完全解决。从衢州的情况看,全市有公益林面积367万亩,占林地面积的36.5%。建有自然保护区、森林公园、湿地公园142个,其中国家级7个、省级3个、保护小区132个,总面积97.5万亩,占全市总面积的7.34%。由于生态公益林的确定是按流域、山势划定的,虽然生态公益林主体是国有林地,但也有部分集体林地划入了生态公益林范围(约占26%)。由于国家对生态公益林实行最严格的保护措施,注重生态功能发挥和维护生态安全,不允许农民对集体林进行砍伐。林农只得到了浙江省政府30元/亩补助(国家对生态公益林补助标准为15元/亩),林地补助收入不到常规林地收入的十分之一,农民希望通过适当的方式增加补偿。

 深化集体林权制度改革的政策建议

 按照习近平总书记关于“绿水青山就是金山银山”指示和党的十八届五中全会关于“绿色发展”理念的要求,着力推进我国林业现代化、提高林业经营水平,如期实现林区农民小康,需要不断深化集体林权制度改革,在推广、借鉴浙江省衢州市等集体林权制度改革好做法的基础上,进一步推进体制机制创新,把集体林权制度改革推进到一个新的阶段,实现林区发展的提档升级。
    (一)有序推进适度规模经营。实现适度规模经营是现代林业发展的趋势,也是提高林业经营水平、实现林区农民小康的必然选择。一是继续做好林地承包权与经营权分置工作。要坚持林地集体所有的前提下,实现所有权、承包权和经营权的三权分置,这是以前阶段集体林权制度改革的核心,也是深化集体林权改革的基础,没有落实到位的必须抓紧限期到位。二是规范完善林权流转体系建设。加大林权流转交易平台建设,一般要在县市级建立交易平台,有条件的地方应建立省级统一的交易平台。鼓励发展林权大宗交易市场,进一步完善林权流转价格形成机制,建立健全中介服务机构,引导林权高效、有序、集中流转。三是培育壮大新型经营主体。围绕林业产业走向专业化、农民走向职业化、服务体系走向社会化目标,大力发展家庭林场,重点发挥好林业大户、返乡创业农民工、林业技术带头人等作用,培育新型职业林农,鼓励发展前景大、产业链较为完整的林业产业。鼓励龙头企业与农户或家庭林场或林业合作社以股份式、合作式、托管式等运作模式建立紧密的利益联结机制,让农民分享产业链增值收益。
    (二)建立国家用材林储备基地。建立国家用材林储备制度,增加木材资源储备是保障国家生态安全和木材安全的重要途径,也是深化集体林权改革进入新阶段,充分发挥集体林地作用的重要举措。一是我国南方完全有条件实施这项战略措施。据衢州市林业部门测算,全市有60万亩集体林和相当部分国有林场适合作为国家用材林储备基地。浙江省开化县汪宇祥副县长建议,把现在的杉木林采伐年度由20年增加到30-40年,甚至到50年,每亩由280株减到80-100株,单株活立木积蓄到1-2立方米的木材是完全可以做到的,这样既保护了生态环境,又增加了大径材的供应。二是建立国家用材林储备要充分利用现有集体林权改革的成果。在农民承包林地现有的幼林或成林基础上进行收储。再储备20-30年,全部达到大径材的标准,能够迅速形成木材储备资源。三是创新国家用材林储备基地建设的运营模式,发挥地方政府的积极性,改善其融资增信功能。增加社会资本参与基地建设的途径,让投资更加便利。四是国家要对用材林储备基地建设给相当的政策扶持。要安排专项中长期政策性贷款,并应在项目宽限期内给予贴息。
    (三)加快美丽林区建设。美丽林区建设说到底就是要让林区老百姓达到小康,这既是建设美丽中国的基础,也是实现全面小康社会目标的关键。一是有序推进林区农民集中居住,加快美丽林区建设。根据林地规模经营的进程,推进农民集中居住。农民集中居住主要是以村、镇为中心就地居住,便于农村公共基础设施的建设。还要有计划推动林区移民下山,有效解决山区特别是集中连片贫困区农民增收问题。二是加快林区公共基础设施的建设。当前应重点解决集中居住区农民的自来水、污水垃圾处理、煤气、信息网络等公共基础设施的建设。还要进一步加大林区公路的改造,改善林区交通运输条件。三是拓宽山区林农的就业增收渠道。以乡村休闲旅游为载体,大力发展森林培育、森林旅游、生物质能源、生物质材料、生物制药等循环经济、绿色经济、低碳经济,促进农民就业增收。
    (四)加大林区的中长期资金投入。从衢州的调查情况看,林区农民承包经营的资金需要,包括多种经营的短期资金需要,可以继续通过现有渠道和方式融资解决。但要深入推进集体林权制度改革向新的阶段发展,实现林业的规模化、集约化经营,实现林区的全面小康,如期实现“十三五”目标和“百年目标”,还应加大对林区的中长期资金投入。一是国家政策性银行,特别是农业发展银行要发挥对林区中长期资金投入的主导作用。在我国经济进入新常态的形势下,依靠中央和地方财政集中大量资金增加对林区投入的可能性不大。在“十三五”时期应该把林区资金投入到的重点转向政策性银行的信贷投入,作为政府调控市场的重要力量。二是国家政策性银行要把信贷投入的重点集中在中长期投资领域。“十三五”期间要着力帮助解决美丽林区公共基础设施建设、林地经营权流转、木材储备基地建设和林区公路改造等大项目的中长期资金需要。三是国家政策性银行要针对林区信贷投入项目的需要创新信贷产品。根据林地经营权流转、用材林储备基地建设、林区公共基础设施建设和林区公路改造等不同项目特点,开发适用的信贷产品,开辟有效的融资模式。四是要给予优惠的贷款条件。对林区中长期贷款期限要适应林区经济偿还周期,一般应在15-20年之间,用材林储备基地建设贷款最长要到30年。贷款利率要优惠,银行本着保本微利的原则制定贷款利率。为了使政策性贷款利率更低,国家可以通过人民银行给予抵押补充贷款(即PSL,Pledged Supplementary Lending的缩写)的方式提供资金。
    (五)要完善相关配套政策。把深化集体林权改革与同步建成小康社会统一起来,使集体林权制度改革进入一个新阶段,还必须有各级政府的相关政策配套支持才能取得成效。一是进一步完善法律。《森林法》已出台30多年,虽然数次修改,但一些条款已经与当前经济社会发展不相适应。需要对林权等级管理、森林资源资产抵押、评估、产权交易、森林采伐管理等重新进行规范。二是给予相应用地政策。林区农民的集中居住,由山上搬到山下、由分散迁到中心村、由林区转到集镇,农民宅基地变了,政府相关部门应允许农民这种迁移,给予用地指标并便捷办理变动手续。三是对林区农民宅基地搬迁后复垦的面积,大于农民集中居住占地面积,应给予县市人民政府土地增减挂钩的政策,多出的土地面积允许地方政府使用,将这部分土地净收益用于林区公共基础设施建设和归还贷款本息。四是对集体林地划为生态公益林的给予相应的政策。可以采取由国有林场对集体林地进行收购,农民迁出,农民进入社保并支付收购费用,按劳动能力就业。也可以进一步提高公益林的补助标准,使之达到与商品林地收入相当的水平。还可以在保持现有补助标准不变的前提下,对生态公益林随着林龄增长老化的,允许农民有限采伐更新,严格监督管理。

调查组成员:高红电 张万明 杜金柱
朱远洋 刘长龙 曲孝丽
执 笔 人: 朱远洋

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