十说国家公园体制元年

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 苏 杨

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六、试点九省,年终三“省”

九个试点省是国家定的,且其须按《试点方案》和《实施方案》来编制改革方案、安排相关工作,要经过国家评审。除了这样的九个,还有诸多自行搞试点的,这些自行难免就有自行(其是)之处了:一些是(按国家要求)自(己)行(动)的,一些是(抢抓市场挂牌的)自(由主义)行(动)的。笔者经常被“不明真相的群众”甚至不熟悉国家公园体制建设的专业人士提问,主要就是因为自行挂牌和试点多了,所以他们对“哪些是中国国家公园”这一问题难免三不知:国家试点是哪些?到底是谁批准的才能叫国家公园?省批准的能叫国家公园?

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图1给大家呈现的是:哪些才是国家(实际上是中央深改办)批准(或可能批准)的。这个以外的,即便按《试点方案》搞改革试点的,自然暂时算不上国家的,可能要等2018年后国家遴选国家公园后才有机会当正牌。但从数量而言,目前挂了国家公园牌子的(例如图2)

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多数是山寨版的。而国家的九个,绝大多数都在按着《试点方案》做工作。他们的工作,如果用八卦体点评一下,如我们周围的人生一样,基本呈现这样的局面:资质越不好,改革越努力(上期文内的表中有学术化表达),鲜有“颜值”高还“头脑”新的。在目前中央还没有专项资金和特殊政策扶持、地方有既得利益结构需要打破且缺乏保障的情况下,这些努力做好试点工作的试点区相关政府(主要是县级政府)与改革初期深圳的“拓荒牛”形象颇有几分类似。尽管有些“良种牛”出力还不够,但总体来说都是在地里干活、鼻子还被好多人牵着的拓荒牛。

所有已经挂牌的“国家公园”都不是中央正式批准的,省或相关部委批准的都是假冒国家的,而这些“国家公园”也确有不少地方有“伪劣”之嫌。从管理角度看,相关体制建设必须解决钱、权矛盾并设立法律保障,目前的进展说明九省也应该在“钱、权、法”方面三“省”(这其中的多数省因为在2015年才按照国家的试点方案开展工作,所以大体靠谱,而云南这样的先行一步的省及自行搞试点的省应该反省的更多一些)。

一“省”钱。毋庸讳言,许多地方搞国家公园试点,并非想加强保护和体现全民公益性,而是觉得这块全球通用的牌子是新的增长点,这样的所谓公园难免有委琐之处。可以云南为例来看看他们的初衷:2007年,时任云南省省长秦光荣在云南省旅游产业发展大会的讲话《突出重点、真抓实干、着力创新,努力打造香格里拉国际旅游品牌》中,提出云南省要建八大国家公园,这显然是将国家公园当作了旅游产业的品牌。而这种发展思路已经体现在“普达措国家公园”的体制中——一个由旅游公司整体管理的所谓国家公园。香格里拉县政府成立“香格里拉县森林生态旅游有限责任公司”,将普达措国家公园的资产及经营管理权、景区建设等工作全部交给该公司,园内核心资源由“三江并流”世界自然遗产红山片区之属都湖及国际重要湿地碧塔海构成。这个地方也已经被选为国家试点区,但公司怎么体现全民公益性?或许这就是云南省的国家公园体制试点区方案难产的重要原因?不过,不能专责云南,因为这是普遍现象。例如,西藏环保厅为拉动旅游业发展也自行挂牌了三个“国家公园”并也由旅游公司整体管理:珠穆朗玛、雅鲁藏布江、纳木错,其领导在西藏环境保护工作会议上声称“西藏国家公园的建设重点突出国家生态安全屏障的意义……开发多种不妨碍生态系统的旅游活动……把西藏世界级山水旅游资源纳入国家公园试点建设范围,将进一步彰显西藏旅游地的美誉度和核心竞争力”。纳木错景区保护开发有限公司负责人更声称“要以国家公园及5A级景区为标准,将纳木错建设成以大众观光游览为基础,集生态保护、科教、游览为一体的世界著名高原生态旅游区,满足游客不同的需要。”这些说法和做法,哪有丁点的和旅游景区的区别?也因此,挂牌5A级旅游景区,反而成了这些“国家公园”的重大新闻:如2012年11月26日,国家旅游局在北京举行新评定的国家5A级旅游景区授牌仪式,云南省香格里拉普达措国家公园等四个景区被评为国家5A级旅游景区。“国家公园”还要力争挂牌5A级旅游景区,先不讲管理目标的龃龉,就说这牌子含金量也有点王思聪找“网红”的感觉。普遍出现的问题要找制度成因,而且有制度成因:①地方政府的财力和事权不对称。地方容易掉到钱眼中,首先还是因为中央没有尽到应有的事权责任。这个中国公益事业里普遍的制度成因,对国家公园来说更是突出:存在“人、地”约束的情况下,基层地方政府被“逼良为娼”的动力更为强烈,他们“不得不”在钱上乱来以来钱;②社会力量参与机制和监督机制不健全。这方面的影响好像不直接,但社会渠道是保护地的三个资金渠道(还有财政渠道和市场渠道)之一,志愿者是发达国家的国家公园管理服务力量的重要组成,公众监督是使国家公园体现“保护为主、全民公益性优先”不可或缺的手段,这些方面存在明显漏洞,很难使地方政府和将保护地景区化管理的机构“不想”在钱上乱来。应该说,云南这样的地方还是想与时俱进、全民公益的,如《云南省国家公园管理条例》规定,云南省政府应当将保护和管理经费列入财政预算,但普达措这样的公司管理,如何纳入财政预算?这可得好好反省。

二“省”权。这儿主要指管理权。要把国家公园管好,既涉及土地权属,也涉及日常管理权,还涉及为日常管理提供支持的技术标准等。这其中有国家和地方利益的分割、部门间利益的分割,所以“权”也就成为国家公园体制建设中的另一个焦点。围绕“权”的制度设计如果有了偏差,只会给不当利用开了政府许可的口子,管理的结果肯定只会在全国起到带头(捣乱)作用。还以号称大陆建设国家公园最早、规模最大的云南为例。目前,云南已有8个省里挂牌的“国家公园”,也制定发布了8项国家公园地方技术标准(该省林业厅牵头制定),还颁布了大陆第一个“《云南省国家公园管理条例》”,有些“国家公园”还尝试了“一区一法”。但这些规范性文件出台过程并不规范,且没有报备中央并衔接国家的各相关文件。另外,有些试点建设公园的文件,还有与现代管理理念和有关法规冲突之处。如《云南省玉龙纳西族自治县老君山国家公园保护管理条例》规定:设立老君山国家公园保护管理局,行使人民政府授权的职责,实行政企分开,同时负责国家公园的保护管理和开发利用工作。这样,管理局既是授权的行政主体,又是经营者(开发利用)。这个条例还规定,国家公园的经营服务项目实行特许经营制度。在一定期限内,通过特许将项目授予经营者投资、建设、经营,期限届满后无偿移交给授权主体;在一定期限内,委托特许经营者提供公共服务。这就相当于县政府授权可以由一个企业整体垄断“国家公园”内的全部经营,且居然把公共服务也委托给企业。这样的授权,只是承认了像普达措那样将公园整体交给经营者的地方合法性,绝无可能体现“权为民所谋”。《条例》明确由云南省政府林业行政部门负责本省国家公园的管理和监督,从这些规定中并未看出与林业系统自然保护区的本质区别,相反为相关产业发展开了口子。当然,云南在“权”方面有这样的规定,也有迫不得已的方面:多数“国家公园”的管理权只能在县级政府的权限里想办法,且这些县往往是国家级贫困县。

三“省”法。依法行政,立法先行,这是制度建设的愿景。现实中,法律滞后于实际工作是常态,尤其是像中国的遗产地这样错综复杂、先发展再保护的体系。尽管确有台湾地区那样“国家公园法”立法12年之后才开始“国家公园”建设的实例,但并不意味着中国的国家公园体制试点无“法”就无法开展工作,毕竟中国的现实国情是中央文件、各种规划以及部门间的“三定”方案往往比法还管用,中央的《生态文明方案》中也明确提出了“制定完善自然资源资产产权、国土空间开发保护、国家公园……等方面的法律法规,为生态文明体制改革提供法治保障”。不过,目前这个领域该反省的,还是有的:①地方立法“无法无天”。这方面,要体会地方的难处和苦衷,如《云南省国家公园管理条例》虽然标志着云南省在全国率先实现了国家公园管理体制地方立法,但其中对国家公园的管理体制、国家公园与其他保护地衔接问题,以及关于国家公园的特许经营等的规定都与中央的《试点方案》、《实施方案》存在偏差。②地方立法“墨守陈规”,相关立法中没有针对中国的保护地管理约束的创新。例如,可以实现产权与治权分离从而降低保护成本、提高保护效能的地役权,如果只看法律界的定义:地役权是按合同利用他人不动产以提高自己不动产效能的权利,《物权法》第十四章也给予了专门说明(在用益物权中规定了地役权,这实际上是规定了在出让、划拨、租赁等方式之外的一种利用土地的方式),则难以发现其对存在明显的“人、地”约束的中国建设兼顾保护和利用的国家公园的意义。而国家公园中的一些区域的保护,只需要对原住民进行满足保护需要的权利限制即可,这种对土地利用的局部限制权就可以称为保护地役权。如果在相关立法中规定了保护地役权并明确了与地役权配套的制度(主要包括两个方面:①地役权评估和中介制度。即由专门的政府机构评估地役权并撮合受役方和供役方的交易;②地役权配套资金制度。即提供资金使地役权拥有者获得与其受限制权利相应的补偿资金或优惠措施),则这种立法对国家公园体制建设就能起到引路导航和保驾护航的双重作用,且也完全符合《生态文明方案》中的提法“除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外,禁止其他开发建设”。

概括起来,地方在钱、权、法方面应该有针对问题的制度创新而非对既有不规范开发的事后追认和相关制度表述上的因循守旧。一句话,该创新的不创新,该守法的自行其是。像云南这样的做“法”,莫非是四川新都宝光寺的那幅对联的下联“世外人法无定法,然后知非法法也”?当然,也要看出一个县乃至一个省的局限,靠一个县是建不了国家公园的,与编制相关的人力资源管理机制、激励机制和与转移支付有关的资金机制,都需要中央政府从生态文明建设特区的高度予以突破。

七、九牛二虎,于事有补

说到第七点,难免“说三道四”之嫌,因为这涉及中央部委,其中许多人还是笔者的熟人。因此,按研讨会惯例先说好话:从部委角度来说,国家公园羊年喜洋洋,一五不白忙。尽管从笔者的个人体会来看,最忙的是试点省,可称为“九牛”:没钱、没说法,就得先干活,干的还是不知对地方利益来说是福是祸的活。但相关部委的确没闲着,其中两个深度参与的强力部委不仅忙而且很厉害,可称为“二虎”:国家林业局和环保部。

公平而言,这两个部委的基础很好,不仅从“三定”方案来看是国家生态文明建设的主要职责承担者(环保部是自然保护区的综合管理部门,林业系统的保护区则占了保护地面积的近九成),也在国家公园方面有了多年的探索和积累,科研基础也相对扎实,参与的积极性很高——想主导的积极性更高。这样,从旁观者角度看,好像就成了:不仅国家搞一套,自己搞一套,且这一套的花样还不少。例如,林业系统还在努力地挂牌,还在富有想象力地挂牌:以前试过森林、湿地和沙漠等生态系统了,现在开始玩物种了,如亚洲象、大熊猫、藏羚羊、野牦牛国家公园,这是占山为王的虎气?按这种方式的理解的国家公园,与野生动物类型的自然保护区有何区别(国内外尚无未单独一个物种设立国家公园的先例,IUCN保护地体系中定义的国家公园也明确为保护较大范围的生态系统和生态过程)。而且,这种做法,不仅国家林业局这样,还上行下效。例如,雅安市林业局在回复该市人大代表《关于加快大熊猫国家公园建设凸显雅安“城市名片”的建议》中称,将加强旅游资源开发和品牌宣传,积极打造精品线路。雅安市“中国保护大熊猫研究中心基地”所在的碧峰峡本身就是一个旅游区,同时该景区利益权属归一家民营企业——成都万贯(集团)实业有限公司,在未来的大熊猫国家公园的建设中,民营资本是否退出和如何退出仍是难题。不把心思放在如何实现统一、规范、高效的体制改革上,不把目标对准保护为主、全民公益性优先,只是四面八方、花样翻新地挂牌,或者在体制建设中搞中央一套、自己一套,限制地方用一个机构实现统筹管理,这是想把水搅浑好浑水摸鱼呢,还是想我财大气粗能自己占山为王自己玩呢?

当然,话又说回来,“二虎”的所作所为还是有积极意义的——这毕竟是想占山,而且是以保护的名义占山,大家还是为着一个共同的革命目标的。分歧主要集中在统一、规范、高效的管理“统”到哪个“一”上,是只为了生态保护还是充分发挥国家公园的多种功能上?而这样的问题,一旦中央在试点结束形成国家公园体制总体方案,都会有明确的答案。那时,别说是哪个“一”来“统”,就连哪个部委还存在这样的大问题也会有清晰的答案。所以,也相信对九龙治水的保护地体系,通过九省试点,最终实现九九归一,把美丽中国保护起来、呈现出来。概括起来,从这个角度来说,我相信九牛二虎,于事有补。(中)

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