城市绿色发展:内涵检视及战略选择

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赵 峥

 

城市是人类最伟大的发明。漫长的城市化进程,是人类对自然环境占有和改造的过程,也是人类对自身发展支持系统的认同与适应过程。无论是过去、现在还是未来,城市的发展质量在很大程度上取决于我们认识和建设城市的方式。
中国城市化经历了一个以速度扩张、数量增长为主的发展时期。1978年,中国的城市化率仅为17.9%,到2014年已经达到54.7%,城市化率在过去的36年中提高了36.9个百分点,以平均每年1个百分点以上的速度推进。目前,中国已经正式进入了城市主导型社会。伴随着城乡二元结构的变迁,大量农村人口流向城市,为中国城市发展带来了巨额的“人口红利”,有力地支持了中国经济增长的奇迹。在经济社会发展方面取得了巨大成就的同时,中国城市化的快速推进主要建立在环境承载严重压力的基础之上,过多地依靠扩大投资规模和增加物质投入,使有限的自然供给能力和生态环境承载能力日渐削弱,环境、经济、社会发展不协调问题日益显现,发展不平衡、不协调、不可持续问题依然突出,环境污染、生态破坏、人口拥挤、交通堵塞、就业困难、住房紧张、贫富分化等“城市病”日趋严重,经济萎缩、人口流失、文化凋敝等“乡村病”也日益加剧。在“十三五”规划建议中,绿色发展首次作为五大发展理念之一被纳入并系统化。从长远来看,推进城市有质量有效益可持续的绿色发展,不仅是中国城市化进程的主要方向,也是促进中国经济社会发展的重要途径。在这一背景下,放眼全球,转变城市发展模式,走绿色发展之路,将是城市发展的必然选择。

绿色发展是高效可持续的发展模式

20世纪中期以来,在经历了大规模工业文明的洗礼后,经济、资源、环境、社会等问题也日益尖锐,进一步引发了人类对发展模式的绿色反思。1962年,美国生物学家雷切尔·卡逊出版了《寂静的春天》一书,用假想的故事揭示了工业发展带来的环境污染对于自然生态系统的巨大破坏作用,倡导工业发展要注重减少对生态环境的污染和破坏。1972年,罗马俱乐部发布了《增长的极限》报告,警示人口和工业的无序增长终会遭遇地球资源耗竭与生态环境破坏的限制,认为地球上的资源是有限的,经济不可能永远持续发展下去,并给出了著名的“零增长”的应对策略。同年,联合国在斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议,明确提出了“只有一个地球”的口号,通过了人类第一个国际性环境宣言——《人类环境宣言》,冲击了传统理念中社会与自然关系,促进了人类社会对可持续发展理念的认同。1987年,以布伦兰特夫人为首的世界环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》报告,正式使用了可持续发展概念,并将可持续发展定义为能满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。1992年,联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》,形成了世界范围内可持续发展行动计划,得到了最高级别的政治承诺,开始把可持续发展由理念和概念层面向行动层面推进。2000年,联合国千年首脑会议通过《千年宣言》,制定了千年发展目标,第一次在全球范围内确立了发展的具体指标和落实时间表,是人类发展史上的一次创举。2015年9月25日,联合国可持续发展峰会在纽约联合国总部举行。峰会通过的纲领性文件《改变我们的世界——2030年可持续发展议程》,描绘了未来15年全球发展的宏伟蓝图。2030年可持续发展议程确立了17个大目标和169个具体目标,其内容可以归结为五大类,即人、地球、繁荣、和平和合作伙伴。2030年可持续发展议程是在全球日益面临的新问题、新挑战的环境下,实现消除贫困、保护地球、确保所有人共享繁荣的全球性目标和方案。与2000年确定的千年发展目标相比,2030年可持续发展议程体现了世界各国对可持续发展的新认识,可持续发展目标无论是广度、深度都远远超越了千年发展目标,其包含了传统可持续发展概念中的代际平衡理念,又更广泛地覆盖了生态、经济、社会、治理等各个领域,强调保护所有生命赖以生存的生态和气候系统,构建创新且环保的经济体系,建设和平、包容各方和治理良好的社会,通过振兴全球伙伴关系来加强多边合作,是经济、社会、环境协调发展的发展观。
绿色发展与可持续发展的理念一脉相承,特别与2030年可持续发展议程具有高度的兼容性。1989年,英国环境经济学家戴维·皮尔斯等在其著作《绿色经济的蓝图》中,首次提出绿色经济一词,并将绿色经济等同为可持续发展经济,并从环境经济角度深入探讨了通过绿色经济实现可持续发展的途径。2008年,面对日益严重的国际金融危机,联合国环境规划署启动了全球绿色新政计划,旨在使全球领导者以及相关部门的政策制定者认识到经济的绿色化不是增长的负担,而是增长的引擎,呼吁各国大力发展绿色经济,实现经济增长模式转型,得到了国际社会的积极响应。随后,2009年经济合作与发展组织发布的《绿色增长宣言》,2010年欧盟出台的《欧盟2020》,都将绿色发展作为提高区域和国家竞争力的核心战略,美、日等发达国家陆续出台绿色发展战略规划,力图通过科技、产业创新推动向绿色转型,走出危机。目前,绿色发展已经成为全球环境与发展领域新的趋势和潮流,一个普遍的认识是,推动绿色发展,从短期来看,可以迅速拉动就业、振兴经济,还能有效调整经济结构,理顺资源环境与经济增长的关系,从长期来看,更有利于可持续的、广泛的增长,避免危机重演,实现真正意义上的协调、可持续发展。总的来看,绿色发展是在可持续发展理论背景下逐渐兴起的发展模式。绿色发展以经济、社会、自然和环境的可持续发展为出发点,与2030年可持续发展议程的核心价值与理念高度一致,都是追求经济效益、生态效益和社会效益兼得的发展模式,同样强调发展的公平性、可持续性和发展性,二者的长期共同目标均可以理解为转变发展模式、增进人类福祉。与可持续发展理念一样,绿色发展同样是人类对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的成果,是人类文明形态和文明发展理念、道路的重大进步,是人类对环境污染和生态破坏而造成的经济社会不可持续发展的应对之策,是人类对生活方式、生产方式和发展模式的重新选择。
尽管发展理念相通,但与目前的可持续发展概念内涵相比,绿色发展仍具有相对差异性,主要体现在三个方面。第一,绿色发展更加强调发展而非简单的资源节约与环境保护。绿色发展强调在不损害资源与环境再生能力的基础上,不以降低经济社会福利水平为条件,而是既要绿色、又要发展,更加突出在持续性基础上的“可发展”。第二,绿色发展更加强调行动而非理念。绿色发展更加注重在解决不可持续问题的能力和办法,更加注重构建理念公平到现实公平的通道,更加具有实践的可操作性,为发展在空间、时间、经济、社会等领域的多重平衡提供现实可行的支撑与保障。第三,绿色发展更加强调整体协调而非局部改善。绿色发展是一个经济、社会、环境协同作用和政府、企业、公众等不同主体共同发展的的过程,这个过程不仅要强调自然价值的提升和生态环境的改善,不单纯将资源与环境视为外生因子,更要统筹经济社会价值,兼顾各方利益,促进发展的整体协调。
可以说,绿色发展,关键是发展,是一种高效可持续的发展模式,其核心将资源环境视为内生的增长因素,通过转变发展的动力机制和方式,用科学绿色的理念、智力、资本、技术、制度来实现高效率、高水平的发展,用高质量发展成效来增强绿色发展能力,解决经济增长、社会进步和生态平衡之间的矛盾关系,依此来实现发展模式的根本性转型,改善和提高人类的生活品质并促进人类共同、协调、公平的持续发展模式。

城市绿色发展需处理四组重要关系

城市绿色发展是以提升生活质量为核心,在尊重、保护和高效利用资源环境基础上,更多、更好、更节约、可持续地创造经济财富、增进社会福祉的发展模式。要实现城市绿色发展,需要充分认识其理论内涵,处理好四组重要关系。
(一)人与自然的共生关系。自然是城市赖以生存和发展的基础,城市从自然中汲取物质并对自然界、对其他生物以及它们的栖息地产生了很大影响。人与自然的关系讨论源远流长,中国古代“天人合一”的思想,就提出了源于自然,顺其自然,益于自然,反哺自然理念。但伴随城市化加剧,人口的增多和生产力的进步,人与自然之间的二元对立思维日益明显,自然往往成为人类实现目的的工具和手段,地位不断被弱化,人类也以前所未有的速度和方式破坏着地球生态系统。目前,世界上有一半人口生活在城市,另外的一半人中绝大部分都在经济上依赖着城市。城市绿色发展,必须回答我们如何才能在不破坏自然环境的前提下维持城市延续的问题,重新审视和思考人与自然的关系。一是要转变观念。在城市发展中,首先需要转变观念,正确客观地审视我们正在创造和改造的自然环境。二是要高度重视自然的价值。将地球本身视为一个巨大的生命有机体,而不仅仅是用来实现人类目的的手段,直面城市资源过度开发、环境严重污染和贫富差距不断扩大等危机与挑战,实现城市发展与不可再生资源消耗、污染物排放的全面脱钩,减少城市扩张和资源损耗,修复自然生态系统。三是要发挥自然的价值。城市显然不能为了发展经济而破坏自然生态,但同时也大可不必为了保护环境而停止发展的步伐。城市绿色发展不同于传统的环境保护,在于强调发展模式和治理模式的绿色化,寻找人与自然的平衡点,把城市的消费和生产建立在自然生态的合理性之上,重新整合自然资本、人力资本、物质资本、技术资本,积累城市生态资本和生态财富。
(二)经济与社会的均衡关系。城市绿色发展需要有增长的发展。绿色发展过程中的经济增长需要摒弃“增长高于一切”的观念,但没有必要放缓增长的过程,过分强调“零增长”。因为,经济繁荣是城市绿色发展的坚实基础。如果没有经济增长带来的物质财富的增加,我们将缺乏用于治理环境和改善生活的资金投入,经济增长应被看作是绿色发展必由之路。只有在经济稳定增长的基础上,环境治理、生态保护才具有可持续性。因此,城市的绿色发展需要正确认识和对待经济增长,强调质量而非仅仅是物质扩张,保持经济繁荣稳定,特别需要鼓励城市通过产品、技术、文化、商业模式和制度上的创新来实现经济增长所做的努力。同时,城市发展不能犯上“增长狂热症”,仅仅关注国民生产总值、通货膨胀率等经济数据,而忽视经济增长背后的“经济增长的代价”和社会福利损失。城市绿色发展归根到底是人的发展。贫困人口的减少、市民的健康水平、安全状态、生活质量、文化素质不断提升,既是绿色发展动力,也是绿色发展的目的。城市绿色发展要构建有利于弱势群体成长的发展机制,形成稳定的城市健康发展支持系统,增强城市发展过程和结果的包容性和共享性,实现城市发展机会的公平和福利最优化。
(三)政府与市场的协作关系。城市是一个空间上的利益综合体。从各利益主体的角度来看,城市公共部门负责提供公共产品及服务,企业创造并提供私人产品及服务,个人和家庭提供要素同时需求产品。市场经济条件下,无论是公共部门、企业、个人、家庭都追求利益最大化,而城市绿色发展需要综合考虑不同利益主体的诉求,努力在平衡这些利益的基础上实现城市整体利益,其核心是要处理好政府与市场之间的关系。在城市绿色发展进程中,从政府的角度来看,由于生态系统具有公共物品的属性,保护生态环境的社会收益与私人收益差距较大,因而市场机制并不必然激励人们保护生态环境。发挥政府的宏观调控力、行政组织力和行为引导力,制定严格且适宜的环境管理制度(如排污权和环境税),能够提高人们参与环境保护的积极性,让人们的绿色行为变被动为主动,使企业有意愿进行绿色转型,提供和激发更多的绿色产品和服务。从市场的角度来看,运作良好的市场有助于反映生态系统的边际价值,减缓城市增长对资源和环境的影响。随着城市的增长,根据供需规律,土地、水和其他自然资源等稀缺商品的价格会上升,而价格的上升会刺激人们减少对资源的消费,激发企业研发和采用更绿色的技术,推动企业根据对绿色生产和消费市场的供求信息和价格信号的把握,将技术、资本、人力等要素进行合理配置,通过经济杠杆的作用,将生态价值纳入原有的价值体系之中,以在同等代价下通过提升投入产出效率生产更多的绿色产品和服务,并激发企业社会责任,通过促进城市绿色发展带来更多的品牌溢价和实际收益。而作为绿色生产要素的供给者和绿色消费产品的需求者,个人和家庭不仅将会在政府和企业的绿色发展过程分享收益,还会通过绿色消费理念和行为影响收益。
(四)城市与国家的互动关系。城市发展与国家发展密不可分。城市是国家经济增长不可替代的发动机,是一个国家与世界经济发生往来的桥头堡,是国家之间竞争的空间主阵地。而城市置于国家之中,国家是城市发展的最大腹地和支撑,城市发展深深为国家发展状况、国情条件和发展战略所影响。实践中,各国的经济发展水平呈现出不同的层次性,城市之间、城乡之间发展也呈现非均衡特征,城市发展如果不考虑国家的发展实际,将会增加非均衡发展的负面效应,扩大发展差距并激化不公平、不平等发展格局,从局部不公上升到整体不公,最终不仅损害城市自身的利益,更会损害国家乃至全球发展的共同利益。一方面,对于整个国家而言,不同城市发展的机会并不相同,那些与全球和国家大型商业、金融、科技、文化和政治网络直接对接的大城市往往是绿色发展最重要的参与方,而一些中小城市则很难分享发展机会。但长期来看,大城市的最终发展仍然需要建立在良好的城市网络关系基础之上,需要不同规模、层次、功能的城市通过彼此合作与支撑,共同为城市整体的福利做出贡献。同时,城市和乡村在绿色发展中的不平衡现象也非常突出,特别是在发展中国家里,由于二元经济社会结构的原因,城乡分割不仅体现在经济和社会发展水平上,也同样体现在把握绿色发展的机会和实现绿色发展的能力上。因此,促进城市绿色发展,要高度重视城市与国家的关系。在推进城市绿色发展的过程中,要体现城市自身对国家绿色发展的带动力和影响力,更要充分考虑国家的资源环境条件和经济社会的发展水平,兼顾城际、城乡发展,实现城市与国家的共同繁荣进步。

中国城市绿色发展的战略选择

推进城市有质量有效益可持续的绿色发展,不仅是中国城市化进程的主要方向,也是促进中国经济社会发展的重要途径。面向未来,中国城市应坚持以人为本的发展导向,实现人与自然、经济与社会、政府与市场、城市与国家的关系的协调与均衡,建设宜居、富裕、包容、善治、协调的城市绿色发展体系。
(一)宜居战略。城市绿色发展的宜居战略,核心在于通过全面深化改革,在加强城市空气、水和土壤环境治理和控制资源能源消耗总量,提高资源能源利用效率和效益的基础上,以法治为基础,重点清理修订与绿色发展相冲突或不利于城市绿色发展的地方性法规、规章和规范性文件,树立“生态优先”的生态价值观和生态发展观;秉持红线思维,做好前端的制度设计;以法律为保障,加强过程的制度管控;以考核体系为导向,完善激励约束机制,最终建立起系统完善的城市绿色发展制度体系,形成保障绿色发展的长效机制,通过制度转变城市产业和空间发展方式,激励和引导城市绿色发展。
(二)富裕战略。城市绿色发展的富裕战略,核心在于立足中国城市化和经济发展阶段转换、结构调整和发展方式转变的大背景,把创新作为提高经济增长质量的根本动力,以提高城市经济发展质量和效益为中心,优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置,激发劳动者和企业的创新动力、能力和活力,统筹推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展,更加突出以科技创新为核心的全面创新对经济增长的促进和影响,释放新需求,创造新供给,通过创新经济模式对传统经济模式的根本性替代,由原来主要依靠劳动力、资金、资源能源等一般性要素,向主要依靠人才、技术、信息等高级要素驱动城市发展转型,转变城市经济发展模式,实现高效率、高质量增长基础上的绿色发展。
(三)包容战略。城市绿色发展的包容战略,核心在于促进城市经济增长与居民福利水平的同步提升,推动城市发展由“物的城市化”向“人的城市化”转变,围绕城市居民最关心、最直接、最现实的住房、交通、教育、医疗等民生需求,加快推进以改善民生为重点的城市社会建设,实现城市居民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。同时增强城市发展公平性、适应城市流动性,不分人口户籍和来源,为全体城市居民提供统一、公平、普惠的基本福利保障,帮助弱势群体提升改善经济活动的知识和技能,为弱势群体在城市发展提供更多的发展机会,让更多的人能够共同参与和分享城市绿色发展的机会和成果。

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(四)善治战略。城市绿色发展的善治战略,核心是构建健全而有活力的城市绿色治理体系,以城市绿色发展共同目标为导向,更好地发挥城市政府在城市绿色发展中的作用,提升城市政府科学决策水平,鼓励社会资本进入城市生态环保和社会服务市场,引导和扶持环境保护、社会民生组织发育成长,支持市民对区域公共政策制定过程的参与和行政管理过程的参与,把握互联网时代特点,推进便捷、分享、互动、高效的电子治理模式,将城市治理主体能力、治理机制、治理手段结合起来,通过“好的治理”实现“好的发展”。
(五)协调战略。城市绿色发展的协调战略,核心是打破“一城一地”发展的界限,在全球化和区域一体化的视角下,将国家战略、区域战略和城市战略结合起来,统筹城际、城乡、区域、国际关系,实现城市与国家绿色发展的共同进步。重点在于构建系统的绿色城市化发展体系,立足于我国仍处在城镇化加速阶段和人民生活质量需要改善的实情,寻求绿色发展与城市化增长的最佳均衡区域,从城镇体系布局、城市功能布局、规划、建设、管理等各层面,构建与城市绿色发展需要相匹配的绿色政策制定、执行和评估体系,加强顶层设计、科技创新、体制改革和政策支持,加强城乡规划统筹,构建城乡绿色一体的生产空间、生活空间和生态空间,避免空谈绿色概念或盲目促进城市化增长现象,走绿色化与城市化融合的绿色城镇化道路。 同时,在一带一路、长江经济带、京津冀协同发展等国家区域战略实施过程中,要重视城市绿色发展的作用,在规划设计和实施机制上做出统一安排,并以城市群绿色发展为突破口,推进城市群落从发展趋同走向绿色协同,抢占新一轮全球城市绿色发展的制高点。
作者单位:北京师范大学

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