刘 奇
五、问题及对策
（一）问题
认识不到位、定位不准确。全社会及各级政府对旅游业的产业属性和经济功能的认识较为模糊，对乡村旅游功能的定位重点还处在促进乡村增收上，停留在吃喝、观赏、采摘的表面繁荣上，较少考虑到乡村旅游对乡村社会、乡村产业升级、生态文明、乡村文化的影响和发展。开发经营者不能把农业和旅游业有机结合，只注重其旅游功能，未以生产为核心，无农业经营收入，仅靠旅游收入来维持其发展，结果旅游地收入在淡季无农业收入补充，波动起伏较大。乡村旅游业发展目标、方式、手段单一，重新配置乡村资源，整合乡村功能的重要作用得不到充分发挥。当前就全国旅游市场而言，还存在三个错配：一是休闲时间错配，集体假日扎堆游，逢假必堵，逢节必涨，而平时则游人稀少；二是景区结构错配，传统景区过度开发，新兴景区开发滞后；三是消费供需错配，千篇一律的大路货过剩，有特色的如青少年、老年人消费供给缺失。
法律法规不健全。经过多年的引导培育，虽然我国乡村旅游业得到了较快发展，但与国外相比，我国目前的乡村旅游尚处在较低水平的起步阶段。各级政府对发展乡村旅游给予了一定的重视，但是指导乡村旅游业发展的法律法规还比较滞后，目前，我国“旅游法”尚未出台，乡村旅游的发展更没有相关的法律条文，各地政府也无制定相应的政策法规来保护和管理，经营者经营无法可依，游客的权利无法得到保护，政府行政部门管理无章可循。这种无章可循、无法可依、自由发展的状况导致许多乡村旅游地发展处于自发、盲目、无序状态，一定程度上限制了乡村旅游的发展。
多头管理，推诿扯皮。乡村旅游区涉及农村社区发展、小城镇建设、农业结构调整、旅游业发展、保护等内容，需要一个权威的协调管理机构进行统一的管理。但目前各地政府尚无一个健全的管理机构对乡村旅游发展进行统一的协调与管理，政府主导作用没有充分发挥，宏观管理力度差，造成许多乡村旅游地出现在利益方面多头管理、各自为政、互相推诿，经营者的利益、游客的问题政府职能部门无力解决，从而严重影响了乡村旅游的顺利发展。（如：一瓶矿泉水7个部门管，发改、水利、财政、卫生、环保、国土、农业；一只蝗虫三个部门管；一只老鼠两个部门管）国外和我国台湾地区比较重视政府作用的发挥。比如，法国1988 年就成立了隶属国会农业委员会的农业观光服务处，作为推广农业旅游的中央机构。该机构拥有行政权力，与国家农业咨询委员会等密切合作，开展多方面的推动乡村旅游的服务性工作；台湾地区的休闲农业则由“农委会”主管，“观光局”和“经建会”协同管理，在“农委会”下设立休闲农业管理及辅导处，各县市也相应设立休闲农业管理及辅导机构，从上到下形成了休闲农业管理和辅导体系。
设施落后，服务缺失。由于发展时间相对较短，一些乡村旅游点在交通、食宿、卫生等方面存在较大的差距，由于生活习惯、设施设备、卫生意识等方面原因，一些农家旅馆厨房设备简陋，基本消毒设施缺乏；排污排水通道不畅，各种生活用水随意排放；生食熟食混放，从业人员也缺乏必要的健康保证等，整体卫生状况不容乐观。一些乡村旅游从业人员由于缺乏必要培训，服务程序不规范。另外，小农思想严重，乡村居民在长期的生产活动中形成了散漫、自由、不受约束的习惯，旅游服务意识较弱，与旅游接待服务的要求存在较大的反差，缺乏全局和长远观念，对外来游客肆意漫天要价，欺客宰客现象时有出现。青岛一只38元的大虾，把山东省旅游局几个亿的宣传广告投资全抵消了。长沙8元一杯的白开水也让游客望而却步。
缺乏特色和品牌，组织化程度低。目前我国乡村旅游产品规模过小、层次不高，大多停留在观光型阶段，对于挖掘民俗和乡村农耕文化方面还做得不够，参与型、度假型产品不多。同时，品牌意识不强，由于个性的缺失难以形成有特色的产品，造成很多产品的同质化。另外，未能形成产品体系，既缺少主打产品，又缺少衍生产品和伴生产品，产品的谱系和延伸不足。缺少专门的经营管理团队和具有专业知识的经营人才，从业人员总体素质不高，难以满足产业发展需求。乡村旅游的经营者主要是农户，农民既是管理者，又是服务人员。他们多以自己所拥有的土地、庭院、经济作物和地方资源为特色，以为游客服务为经营手段的农村家庭经营方式。大都是一种初级阶段的“农家乐”。行业协会、非政府组织发展严重滞后，很多地区还没有成立乡村旅游协会。行业形不成组织，很难实现标准统一、自律约束、规模化经营。乡村旅游产业发展的规模化有待加快，产品的多样化有待挖掘。
无序发展，恶化环境。从浅层面看，对社区生态环境造成一定的影响，乡村原有的清新、自然、带泥土气息的空气品质正伴随着乡村旅游的发展、游人的进入以及供游客乘坐的交通工具的大量进入在日益下降；固体垃圾污染问题严重，影响了当地农民和游客的生活和健康，乡村旅游地的植被面积正随着乡村旅游的发展在减少。从深层次看，社区社会文化环境受到影响，乡村文化被城市文化同化，导致城乡差别的日趋缩小或最终消失，乡村也就因此失去对都市旅游者的吸引力，乡村旅游也将会不复存在；乡村朴实的民风和生活秩序被破坏，从而使赌博、卖淫、投机诈骗等犯罪和不良社会现象增多，影响乡村社区秩序的安定，这将从另一方面断送乡村旅游的发展进程。
综合竞争力低，国际化步伐慢。当前，我国的乡村旅游业一般以近郊旅游为主，客源也为附近城市居民，区域很狭窄。随着全球化进程的加快，乡村旅游的国际化也在随之加快，乡村旅游目的地的客源构成趋向多元。欧洲诸国，为了吸引更多的国外游客，在发展乡村旅游的过程中，十分重视发挥自己的特色优势，政府部门也都确立自己的工作重点，力求有别于他国。如法国以发展特色农场为主，荷兰以养殖、花卉为主，德国在服务质量方面下功夫，英国一直致力于乡村旅游资源保护方面的工作。特色优势使各国形成了自己的主体吸引物，吸引了更多的国外乡村旅游者。
城市工商资本过度介入，农民获益少。由于缺乏资金，各地纷纷招商引资开发景点，乡村旅游变成了城市工商资本继房地产之后的又一逐利领域，土地及景区资源被低价出售，开发商与基层干部常常以开发后会得到诸多好处为诱导，农民由于视野不宽，只顾眼前利益，盲目从命，结果可能就会失去最后一块属于自己的资产。
（二）对策
强化思想认识，提升功能定位。改变以往单一的旅游观点，从影响整个社会的层面重新认识乡村旅游，从中国农民第三次创业的层面重新定位乡村旅游，深入研究乡村旅游对乡村经济、政治、社会、文化及自然生态的影响。把乡村旅游发展融入到转变发展方式和产业结构升级之中，让各级政府认识到，乡村旅游发展关系到国家重大发展战略的实施，通过发展乡村旅游，最大限度吸纳农村剩余劳动力，提高农业附加值，改善农村环境，把乡村旅游与全面建设小康社会、解决“三农”问题和扶贫开发紧密结合起来，做好顶层设计，搞好政策衔接，真正使乡村旅游成为农民创业奔小康、农业延伸产业链、农村焕发新生机的战略举措。
加强统一规划，加大政策扶持。鉴于目前乡村旅游开发中存在的自发性、盲目性，地方政府一方面要充分考虑客源市场、发展潜力、环境的承载力等因素，科学规划，因地制宜，合理布局，从战略高度把乡村旅游纳入城乡产业发展的总体规划，列入每年资金安排计划和年度建设项目，作为新的经济增长点着力扶持和培育。另一方面，制定出台相关法律法规，完善扶持乡村旅游产业发展的优惠政策，尤其对乡村旅游项目在投资、审批、税收、土地、贷款、融资等方面给予更多的优惠倾斜，加大对乡村旅游业发展的宏观调控、规范管理和扶持力度，同时，严格把好环境关，决不能因发展乡村旅游使环境恶化。当年杜甫慨叹“国破山河在”，今天我们决不能让“国在山河破”。
改善基础设施，增强服务理念。各级政府应帮助那些有旅游资源优势和产业基础的乡村，加快解决交通、通信、供电、饮水等方面的问题。同时，要利用旅游项目的牵引，调动农民参与基础设施建设的积极性，加大对食品卫生、公共卫生等直接关系到游客身心健康的设施建设的改造力度，引导和教育乡村旅游从业人员自觉养成讲卫生的良好生活习惯，抓好食品安全等各项卫生防范措施，为游客营造洁净、健康、卫生的旅游环境，让游客吃住放心，娱乐舒心，努力建成一批宜居宜业宜游的景点，真正做到城市让生活更美好，乡村让城市更向往。服务是旅游业的生命线，生产性服务业应向专业化和价值链高端延伸，生活性服务业应向精细化和高品质转变，用高质量的服务赢取游客，才是正道，一些地方急功近利，想用门票提价来增加收益，这是杀鸡取蛋，一张门票300元，也只相当于住一晚吃一天，服务好让游客多留一天，便抵上门票。
实行标准限制，加强规范管理。国外乡村旅游的发展十分注重服务设施、服务水平、文化条件、基础建设、从业人员资格等方面的考核。例如，意大利严格限定开办乡村旅游的条件。首先，游客在农场留宿，要有一定的服务设施，有的房屋（尤其是那些传统的古典的老式建筑）要进行修缮，以便接待游人；其次，向旅游者出售的当地农产品的质量和特性要进行评估，同时要对文化条件、服务设施、卫生条件、饮水、电器的使用条件、灭火条件（森林宿营）设定标准；最后，要到各级政府旅游部门进行登记注册，并在通过考核后发放许可证。德国主要通过乡村旅游品质认证制度来保障旅客的合法权益。美国主要通过制定相关法律和法规来规范乡村旅游的发展，如农村区域的旅游政策、制定严格的管理法规要求农场必须设立流动厕所和饮用水源，露天场所需提供消毒水等。我国应全面学习借鉴国际上这些成熟的做法和经验，因地制宜制定标准，多方努力规范管理。
加强教育培训，提升服务水平。农民从事乡村旅游无论是经营管理、接待服务、产品加工，都需要必要的技能培训和不断的学习提高。要把对农民的旅游培训作为一项民生工程、大众创业工程来抓，开展灵活多样、内容丰富、形式灵活的专业培训，不断提升农民办旅游的能力。一是对从业人员开展职业道德教育；二是培训旅游相关基础知识；三是培训服务技能和产品标准；四是开展本地民俗文化和风土人情的特色培训；五是加强旅游安全培训，尤其是食品安全，突发灾害自救安全等方面的培训。
提升产品内涵，打造特色品牌。根据旅游市场需求变化，不断优化乡村旅游产品结构，凸显乡村旅游产品的多元化、互动性、文化性、特色性、科技性、体验性和原真性，让游客从乡村旅游中感受生命的意义，体会生命的价值，分享生命的喜悦。
农业部向社会推介260个中国最美休闲乡村，62个中国重要农业文化遗产，100条休闲农业精品线路，165家全国五星级休闲农业与乡村旅游示范企业（园区），应齐心协力打造一幅幅乡村版的当代“清明上河图”，把乡村旅游这个牌子叫响。
屠呦呦发明了青蒿素。青蒿素是我国唯一被列入世界卫生组织基本用药目录的药物，但却被国外同类产品申请了专利。目前，此药及其衍生物年销售达15亿美元，而中国市场占有率不到1%。中国土地上长出的摇钱树，却成了外国人的聚宝盆，这就是牌子的价值。
通过要素流动、资本重组、品牌整合，培育一批叫得响、传得开、影响大、留得住的特色品牌。台湾“田妈妈”就是一个遍布乡村的农家饭店品牌，是台湾协助农村妇女开发的一个副业项目，提倡并推广低油、低盐、低糖、高纤维的“三低一高”饮食，名声大振。（日本有百年老店十万家，千年老店8家；德国有世界品牌2000多个；功夫是中国的，熊猫是中国的，但功夫熊猫是美国的）人类社会已经进入品牌时代，打造品牌才能立于不败之地。
打造乡村旅游的理念，应是建有特色的农庄，做有品位的庄主，以现代元素活化历史，以创新思维展示乡村。把农庄打造成既有文化含量，又有个性特色的民族艺术品，让中国的村庄在这一代人手里发生“五千年未有之变局”。
打造品牌要多措并举，更要建立“退出机制”，摘牌威慑，就可以起到杀一儆百的效果。2015年国庆黄金周刚过，国家旅游局就宣布取消山海关5A级景区资质，并对丽江等6家5A级景区提出严重警告，限期整改。今后，景区都应警醒，过好自己的“山海关”。
创新发展模式，激发市场活力。学习借鉴西方发达国家的成功经验，充分发挥广大农民和市场主体的主观能动性，努力打造强有力的利益共同体。在充分调动农户积极性的基础上，积极引导鼓励社会资本公平参与乡村旅游业发展，培育壮大行业协会、联合社团等非政府组织，强化政府政策引导。具体开发形式可以根据当地实际情况选择最合适的经营形式，形成发展合力，在保障乡村社区居民利益的前提下实现多方共赢。美国1992年出台了关于乡村旅游与小商业发展的国家政策，建立了非营利组织——国家乡村旅游基金（NRTF)，从事项目规划、募集和发放资助，提供宣传工作；英国农业、渔业与食品部(MAFF)、乡村署、地区旅游委员会及当地的培训与企业委员会给予农户建议，引导他们如何发展和管理旅游业。
注重产品宣传，完善营销网络。一是做足传统营销。乡村旅游目的地应在主要客源地的电视广播、旅游杂志、宣传册、海报、户外广告等传统营销媒介上开展旅游宣传，以高密度、全方位、多层次的营销宣传扩大乡村旅游的市场影响力。二是创新网络营销、微博营销、手机营销、影视营销等新型营销方式。加强乡村旅游网站建设，提供乡村旅游资源、旅游产品、旅游线路、旅游企业介绍，完善即时信息查询、预订、互动交流等功能。政府部门可借鉴法国的经验，把建立包括农村家庭旅馆在内的网上预订系统作为服务工程的重点来抓，真正提升乡村旅游整体的市场化程度。三是创新节庆营销，提升品牌形象。乡村旅游目的地通过深度挖掘自然资源、传统文化、乡风民俗等文化内涵，策划特色主题节庆营销活动，展示乡村旅游地的品牌形象。四是创新国际营销。组团到境外、海外集体推销、规模推销，与境外、海外旅游社团结盟，互通信息、互派团组、共建平台、共设论坛，合力推进旅游产业发展。
建立合理的利益分配机制。把景点资源开发的利益走向与资本的逐利流向放在均衡合理的区间，严防资本掌控话语权，政府应随时剥离资本的不当诉求，让农民成为最大的受益者，如把土地及景区其他资源折股分配给农民，使农民从经营中持续分到红利；再如开发商应免费帮助农民设计、包装、销售当地土特产品，提升农产品的附加值，同时，应免费培训农民参与旅游开发的各种技能。（下）
（本文系作者在清华大学所作的演讲）