马晓河 刘振中 原松华 卞靖
2013年以来，黑龙江省在开展“两大平原”现代农业综合配套改革试验的过程中率先推进涉农资金整合，探索了部门内部、行业之间涉农项目的有机整合，并从时间、空间上创新了涉农资金整合方式。三年实践证明，推进涉农资金整合是财政支农资金管理体制改革的重大方向。
2015年是黑龙江省第一阶段涉农资金整合工作收官之年。按照国务院专题会议精神，从2016年开始，国家将继续授权黑龙江省开展为期两年的第二阶段涉农资金整合试点。为了解和总结黑龙江省涉农资金整合改革试点的经验，2016年1月下旬，我们一行四人赴实地进行了调查，并先后与黑龙江省财政厅、发改委、农委、开发办、扶贫办、水利厅、国土资源厅以及部分市县相关部门进行了座谈。
改革的基本背景和主要做法
黑龙江省“两大平原”地区是我国重要的粮食主产区和商品粮生产基地，为进一步释放农业发展潜力，提高农业综合生产能力，增加农民收入，保障国家粮食安全，2013年6月，国务院批准黑龙江省开展“两大平原”现代农业综合配套改革试验，改革包括创新农业生产经营体制、建立现代农业产业体系、深化土地管理制度改革等11个方面38项内容。
从推进改革试验的必要条件来看，解决试点改革涉农资金配套问题是关键，问题主要有项目申报和资金投放混乱、资金管理和协调困难、资金使用整体效益低、资金规范使用存在安全隐患等。如果仍按原办法管理和使用涉农资金，势必造成涉农资金投入分散、平均用力，再加之涉农资金管理部门之间的条块分割、多头管理，涉农资金政策效应的发挥必然受到制约，涉农资金总量增长带来的边际效应也必然会被削弱，显然，现代农业综合配套改革试验推进过程中涉农资金亟待整合。
为支持黑龙江省开展涉农资金整合，国家在维持中央涉农资金使用管理体制不变的情况下，给予了黑龙江省若干特殊政策，财政部在征求国家有关部委意见并经国务院审定后，于2013年8月，正式印发了《关于黑龙江省“两大平原”现代农业综合改革试验区涉农资金整合的意见》（财农[2013]197号）。按照文件部署要求，黑龙江省深入开展了省级层面涉农资金整合先行先试改革。据统计，三年来，黑龙江省共整合农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发等三类资金931亿元，确保了黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革各项试点任务的顺利开展。
按照国务院“先行先试”的总体要求，黑龙江省政府从制定方案、编制规划、创新途径、完善体制方面对涉农资金整合进行了统一部署和配套安排。
（一）制定涉农资金整合方案
根据财政部涉农资金整合的意见，围绕“整什么、谁来整、怎么整”。（见图1），黑龙江省制定了《黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验涉农资金整合实施方案》， 一是确立了涉农资金整合原则。按照“钱随事走、集中力量、形成能力、解决问题”的原则，安排使用涉农整合资金。在涉农整合资金投向上，区分轻重缓急，突出支持重点，集中解决制约农业核心生产能力和农村社会事业发展的瓶颈问题和薄弱环节；同时，明确对黑龙江省政府确定的国有有关部委重大工作延续项目，继续按照原渠道安排使用。二是明确涉农资金整合主体。黑龙江省政府为涉农资金整合的责任主体，黑龙江省直有关部门和市县政府为实施责任主体。例如，水利投入由水利厅牵头提出水利基础设施当前急需解决的问题，农业技术推广应用、农业机械投入事项由农委牵头汇总提出意见，扶贫开发由扶贫办牵头汇总提出意见，各牵头部门将意见报黑龙江省政府领导小组集中研究决定支持项目。三是明确了涉农资金整合范围。将中央、黑龙江省和市县财政安排的农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发类资金进行整合，在三大类资金内部，根据改革任务需求，适当调剂、统筹使用。
（二）编制资金整合三年规划
根据国家批复的《黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验总体实施方案》，按照“区分轻重缓急、突出关键环节、坚持量入为出”的原则，将三年试点期支持重点细化到具体年度并明确了投入规模，形成了《黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验涉农资金整合三年规划》，规划实现与国家重大工程延续项目、黑龙江省情实际、各项专项规划、项目建设与改革创新的有机结合，实现了对“两大平原”黑龙江省资金整合工作的整体谋划和全盘把握，确保了整合工作有章可循，协调推进。按照“统一规划、统筹安排、渠道不变、用途不变”的原则，各涉农部门严格按照规划进行建设和投入，所有向上级申报的项目需经支农资金项目整合领导小组统一研究同意后，再由有关主管部门与财政部门联合行文上报，谁先有项目，谁先立项，谁先建设，做到不重复、不遗漏。
（三）创新涉农资金整合途径
试点改革从涉农资金管理机制入手，积极创新了涉农资金整合方式，在三大资金内部对项目进行集中整合的基础上，合理调整时间节点和实施空间集中，推进涉农整合资金支持项目早日形成能力。一是部门内部整合方面，对农委、农业开发办等农业归口项目进行了内部整合，整合前，农委的专项资金有几十项，每个处都有相关项目，通过综合权衡与归纳，把相近的项目进行整合。例如，农委劳转处的劳动力转移培训项目、科技处的农民培训以及社保口的相关培训项目等，通过分权分事、充分征求农民培训需求，整合形成职业农民培训项目。再如，整合前，开发办相关开发项目有七八十个，整合后，内部变成十几个项目，实现了集中力量办大事。二是部门之间整合方面，主要通过部门协调、统筹规划，推动各部门涉农项目资金整合。例如，考虑国土部门农田路网、土地平整、渠系工程等项目与水利部门相关项目类似，通过规划引导，明确职责，推进国土部门与水利部门规划相衔接，实现一张图纸安排项目，由水利部门安排和设计项目，国土不再安排相关项目，规定国土部门项目资金的70%必须用于水利项目，项目资金仍由国土部门管理和拨款。三是在时间节点整合方面，打破以往“添油式”投入方法，对于确定要支持的重点项目，在财政资金供给能力范围内，全部安排到位，不搞分年度平均安排。规划需要多年完成的项目，在可能缩短项目建设周期的前提下，通过集中投入，最大限度地缩短建设周期，促其早见效益。四是在空间整合方面，打破了以往面面俱到、平均分配的传统方法，在项目布局上，采取适度集中、各个击破的方式，将有限的资金集中到部分区域，逐个区域推进，确保投入一个，建成一个。
（四）完善整合资金管理体制
根据涉农资金整合后的实际情况和对资金加强监管的客观需求，黑龙江省在实施方案的基础上，制定了《黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验涉农整合资金使用管理办法》，进一步规范了资金管理体制机制。一是完善了项目监管机制。要求各地坚持建设与监管并重原则，建立资金、项目监督责任制和责任追究制。按照有关要求积极推行公示公告、招投标、政府采购和项目建设监理等制度，确保涉农整合资金专款专用。通过建立领导包扶制度和部门领导责任制度，层层落实责任，并将重点项目推进纳入部门目标考核，相关部门的主要负责人亲自组织、亲自安排、抓好推进。项目工程竣工验收后及时移交，对农田基础设施项目，由项目村负责，成立由村主要领导牵头的管护机构，建立专职管护队伍。对于补贴类生产服务项目，由项目使用主体负责管护和维修，确保制度落实，责任到位。二是规范了资金整合工作业务流程。根据资金整合的实际情况，制定了《省财政厅“两大平原”涉农资金整合工作内部运行机制》，明确整合资金使用原则、方向和要求。按照“收入一个池子，支出一个口子”和“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头出水”原则，在收入环节建立了“涉农整合资金指标库”和涉农整合资金指标确认单，比照国家明确的三大类77项涉农资金整合范围，其中，农业生产类57项、社会发展类18项、扶贫开发类两项，对中央下达和省级预算安排的涉农资金划转入库实施专门管理。在支出环节制定了涉农整合资金支出指标确认单，对黑龙江省政府确定支持的重点项目，明确必须按照要求履行支出指标确认单审批程序后，方能进行涉农整合资金指标划转，并要求在规定时限内履行资金拨付程序。
改革的主要成效
三年来，在试点方案和规划的指导下，黑龙江省涉农资金整合工作总体进展顺利，取得了初步成效。
（一）解决资金分散使用问题，提高资金使用效益
例如，农业开发资金内部分为土地治理、产业化、部门项目、科技项目等类别，涉农资金整合以后，农业综合开发在黑龙江省政府的总体部署下，突破国家的条条框框，发挥财政资金集聚优势，围绕主导产业、集中资金、突出重点，打造全产业链现代农业示范区，减少了项目数量，加大了项目规模。2014年，黑龙江省农发项目安排比2013年减少576个，单个项目资金额比2013年增加五倍以上，投入3000万元以上的项目达到40个，其中富裕、拜泉、安达奶牛养殖基地及青贮饲料基地，肇东肉牛养殖及饲草饲料基地等项目，投资均达到亿元以上。
（二）加强部门协作，化解地方财政资金配套难题
按照财政部《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（财政部令60号）的有关规定，要求黑龙江省地方财政资金按照中央财政资金投入的40%比例进行配套。整合资金以后，建立了“中央支持指导、地方为主整合、部门协调配合、资金统筹使用”的工作机制，明确由黑龙江省政府负责统筹安排相关涉农资金，部门之间的协作进一步加强，2013—2015年，在发改、财政、审计、农业、国土等有关部门的大力支持配合下，水利建设投资呈现大规模增长且增幅巨大的局面，中央及省级财政每年均投入146.3亿元（含土地整理资金），年均增加19.7%，其中,省级财政资金年均投入19.67亿元，年均增加26%（见图2）。2013年，黑龙江省在集中资金推进面上项目建设的同时，按照“点面结合、突出重点”原则，选择“主导产业优势突出、水利骨干与田间灌溉工程配套、土地集中连片”的21个市县开展现代农业综合配套重点区域建设，以水利骨干工程为平台，以国土整治项目和农发建设项目为载体，在土地集中连片、已经形成灌溉能力的大中型灌区，集中配套建设水稻催芽车间、育秧大棚和农机合作社，解决了基础设施不配套、项目建设分散以致无法形成合力的问题。此外，黑龙江省东部三江平原核心区域14个灌区都是国家重点水利工程，10年前早已建成了干渠、首渠，而支渠以下的渠系工程无法配套，随着部门之间协作整合的加强，14个灌区的“半拉子工程”已全部完成，解决了审计部门多年提出的地方财政资金配套不足的老大难问题。
（三）实现项目资金统筹规划，避免了重复建设
为解决涉农项目各自为政、规模效益不突出的问题，县里由原来的部门决策项目上升到县级政府决策，由县级政府召集相关部门按照县里的统一规划，分解任务，分别实施，避免了重复建设。2016年农业综合开发要求各项申报项目需经市级政府主要领导同意后上报，解决了市级重点产业布局、调结构转方式的问题，达到了统一规划的要求。
（四）统一建设投入标准，规范项目审批程序
涉农资金整合以后，生态高产标准农田项目建设由各部门统一按照黑龙江省政府下发的《黑龙江亿亩生态高产标准农田规划管理与实施暂行办法》、《黑龙江亿亩生态高产标准农田项目生成与建设暂行办法》执行，明确了选项原则、责任主体、目标任务、建设标准、建设内容、审批程序、计划下达、四制（项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制）管理等，实现了一个目标引领、一个规划统筹、一个标准建设、一个主体承担、一把尺子监管、一个系统指挥。如几个部门都有任务的高标准农田建设、农机合作社、水稻育秧大棚、浸种催芽车间等，都按照全省统一的投入标准和资金构成比例执行。
（五）提高农机化水平，提升农业综合生产能力
通过整合支农资金，重点支持发展现代农业，增强了农业综合生产能力项目。一是农机购置补贴资金大幅提高。2013—2015年，国家下达黑龙江省农机购置补贴每年平均为16.83亿元，而黑龙江省实际安排支出每年平均为19.67亿元，实际安排支出数均高于国家下达金额（见图3）。二是农机化装备总量持续增长。2015年，黑龙江省农村农机总动力达到4560万千瓦，比2012年增长24.2%。农机装备结构不断优化，水稻和玉米两大粮食作物关键环节机械装备快速增加，新增水稻插秧机1.5万台、水稻收获机5700台、玉米联合收获机3000台，农村农机化水平得到了进一步提高。三是农机作业水平得到稳步提升。黑龙江省农村耕种收综合机械化程度达到92.9%，比2012年提高了2.6个百分点，薄弱环节机械化水平加速提高，玉米机械化收获实现突破，机收程度达到77%。四是农机社会服务能力进一步增强。新建农机合作社117个，农机合作社总数达到1224个，农机合作社自主经营土地达1091.9万亩。在没有资金预算的情况下，通过整合其他项目资金，重点建设了水稻育秧大棚和水稻智能催芽车间基地项目，黑龙江省大棚育秧比例达到64.6%，智能程控水稻浸种催芽车间已建设592个，辐射水田面积3883.5万亩，智能催芽比例达到101.8%，全面提升了水稻栽培水平。（上）
该文为清华大学中国农村研究院研究课题（CIRS2015-2）的调查报告