马晓河 刘振中 原松华 卞 靖
存在的问题
目前，黑龙江省“两大平原”涉农资金整合工作取得了阶段性成效，但在实际推进过程中，仍然存在一些不容忽视的问题。
（一）支农资金项目管理体制限制了地方整合的能动性
就项目管理体制而言，当前大多数支农资金项目的审批权都集中在中央和省，直接下达到具体项目单位，再落实到村、到具体地块。受传统项目管理方式和习惯的影响，财政支农资金延续条块管理模式，形成了带有明显部门属性和行业特点的制度和运行模式，加之各部门涉农资金项目的整合需要一个熟悉和磨合的过程，相关项目的规划、论证、设计等前期工作难以实现合理衔接，导致整合资金使用方向确定后，不能立即形成实际支出，涉农资金在各部门间整合还很不顺畅。同时，在这种制度性约束下，资金整合过程中也难以根据项目建设的实际需要进行调整。
（二）资金整合与中央部门原有专项产生冲突
从涉农资金整合实际来看，依托存量资金开展整合，与国家原有规划、办法很难完全保持一致，甚至会产生与原有规划、目标、任务的冲突，不仅调剂空间有限，而且还产生了很多矛盾。首先，部分中央部门仍然按原渠道和办法对分管的项目资金进行管理，要求黑龙江省上报具体项目和实施方案，并明确具体任务目标，这就压缩了黑龙江省开展涉农资金整合的操作空间，给整合带来了一定的困难。再者，中央各部门直接到县到点的项目不便于整合，而且各部门每年都有不同的目标，这些定点定向的项目难以完全反映地区农民的真实需求。此外，中央对部分原有部门专项资金的审批方式也不利于项目整合。目前，部分专项资金在拨付前，必须履行方案审批、项目合规性审查等相关程序，在一定程度上延缓了中央专项资金拨付进度，势必造成分阶段集中确定涉农资金支持重点，加之黑龙江省农业项目建设受季节性因素影响较大，容易导致部分项目当年不能发挥效益。
（三）项目资金整合出现“一刀切”现象
项目资金整合过程中，一些重点民生工程，如生猪、奶牛标准化、菜篮子工程等都直接关系农民切身利益，老百姓关注度和期望值很高，这类项目资金被整合改作它用后，农民反对情绪比较强烈。此外，有的项目虽然已经得到了黑龙江省发改委的批复，却因为资金被整合到其他项目而没有得到相应的项目投资。如2014年，生猪、奶牛标准化、千亿斤粮食产能、良种繁育工程等项目，黑龙江省发改委已经下达了投资计划，有关部门却没有按照项目投资计划拨付项目资金，特别是部分市县已经建设实施的千亿斤粮食田间工程项目还出现了40%左右的国家投资被用于整合改为他用而没有下拨的情况，这种“一刀切”的整合方式与国家粮食综合生产能力建设目标发生了矛盾。
（四）中央财政资金投入与分配的任务不匹配
依据相关文件要求，纳入整合范围的各项中央涉农专项资金对黑龙江省投入的增幅，原则上要高于当年中央财政安排该专项资金的增幅。从国家明确的涉农资金整合三大类77项范围来看，部分中央专项资金安排黑龙江省的额度与任务并不适应。就农业综合开发来说，国家分配给黑龙江省2013年－2020年高标准农田建设任务2448万亩，2013年－2015年规划建设高标准农田任务分别为221万亩、242万亩、264万亩，按照国家确定的中央财政亩投入900元的标准，中央财政投入资金应达到19.89亿元、21.78亿元、23.76亿元。而2013年－2015年间，中央财政总投入规模为19.44亿元、22.83亿元、20.94亿元，国家规定中央财政投资中用于农业产业化项目的投资比例为30%，因此，高标准农田建设投资缺口为5.97亿元、6.52亿元、7.13亿元，中央财政投入与黑龙江省内承担的任务不匹配，很难按照规划完成建设任务。
此外，按照黑龙江省农村目前贫困程度测算，2020年同步实现小康社会，每个村至少投入2000万元以上才能彻底解决产业发展、基础设施和民生欠账问题，实际国家投入规模不足400万元，黑龙江省28个国家和省扶贫重点县、1800个贫困村、211.6万贫困人口，主要分布于两大平原核心地带，贫困面广度深，脱贫需要与国家扶贫投入差距甚大。
对策建议
结合黑龙江省试点改革的具体实际，为当前和下一阶段推进和扩大支农资金整合试点提出以下建议：
（一）加强整合试点顶层设计，转变项目转移支付方式
为确保涉农资金整合试点顺利推进，切实发挥资金规模效应，应着力加强中央对涉农资金整合工作的顶层设计，采取“大专项+工作清单+集中下达”的整合模式，由主管部门整合中央各行业同类专项，关联部门分别提出工作目标，整合后的大专项经国务院批准后集中下达各省，探索推进涉农项目由专项转移支付向一般转移支付过渡，促进中央宏观调控与地方自主统筹的有效衔接。
（二）推进由内至外有序整合，逐步发挥资金规模效应
从黑龙江省三年改革试点实践来看，涉农资金整合事关各部门利益，牵一发而动全身，在现行的专项资金管理体制框架下，在国家允许的范围内，通过调整时间节点、空间布局，统筹安排、集中投入，实现不同方式资金整合，效果较为明显。为最大限度取得各部门共识，在资金整合工作初期阶段，应主要以省直部门内部整合为主，在具体操作上，由省直部门根据当年本部门分管专项资金来源额度，将分管资金进行归并，结合行业发展情况，区分轻重缓急，最终确定本部门重点支持项目。在前期试点的基础上，逐步实现行业部门之间同类项目的大范围资金整合，进一步创新时间和空间整合方式，丰富整合模式和拓展整合方式，充分发挥支农资金整合的综合效益。
（三）做好规划配套衔接，优先保障国家和省级重点项目
重点围绕解决制约当地现代农业和农村社会事业发展的瓶颈问题和薄弱环节，从省级层面制定涉农资金整合工作短期或中长期规划，并将其作为省直各部门申报年度重点建设项目的基本依据，确保涉农资金整合工作总体谋划、系统推进。省直各部门在确定单位年度涉农整合资金支持重点时，首先要将国家和省级重大延续项目放在优先支持位置，以维护国家和省级重大规划的延续性和一致性，如规定千亿斤粮食产能工程等国家重点督办的重大项目不得进行资金整合。在此基础上，省直各部门根据行业发展和既定规划，合理确定本部门支持重点项目。同时，各部门还必须兼顾其他相关部门行业规划和年度支持重点，力争做到一体推进，配套实施。
（四）调整项目管理程序，完善涉农资金整合机制
切实加强支农项目的组织实施、预算执行、监督检查、绩效评价等各个环节的管理，大力推行和完善报账制、公示公告制和专家评审制等各项规章制度。建立健全涉农资金整合统筹协商机制，拓展协商范围，逐步建立由各有关涉农部门共同参与的沟通协商机制。进一步推动涉农项目审批权限下放，赋予基层更大的灵活度和自主权，加强下放后的事中事后监管。在资金分配中引入绩效评价，逐步建立以结果为导向的资金分配机制。探索支农项目村民自主建设机制，实现向农民、向社会“放权”，把更多适宜的支农项目交给农民、农村基层组织、新型农业经营主体直接建设监管，上级部门主要发挥规划、技术指导和资金、质量监管作用。
（五）创新财政投入方式，引导社会资本参与涉农投入
丰富财政投入模式，积极探索股权投资、贷款贴息、融资奖励等财政投入方式，充分发挥财政资金激励导向作用。进一步完善农业补贴政策，改进补贴方式，提高农业补贴的精准性和指向性，更好地发挥农业补贴对农业生产的引导和导向作用。积极探索PPP模式、政府购买服务等在农业农村领域的运用，利用社会资金推进社会事业发展，变革传统“政府包揽式”的机制，转变政府职能，创新预算管理，整合社会资源投向农业农村。（下）
该文为清华大学中国农村研究院研究课题（CIRS2015-2）的调查报告