苏 杨
从“美丽中国”被首次写入十八大报告到绿色发展位列“十三五”规划纲要的“五大发展理念”，中国的生态文明建设渐从思路融入了经济社会发展的方方面面，而《生态文明体制改革总体方案》则成为具体的工作指导，但这样的发展、这些制度是否转化成了现实？或者说，其成为现实的难点何在？
生态文明八项基础制度必须配套落地才可能形成转变发展方式的合力
生态文明已经成为五位一体建设的重要内容，绿色发展成为五个发展的必然构成。但这些都只是发展理念，在中国的国情下，这种转变如何才能有制度保障？
2015年9月中央发布的《生态文明体制改革总体方案》中提出了生态文明八项基础制度：①归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；②以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；③以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；④覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度；⑤反映市场供求和资源稀缺程度，体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度；⑥以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系；⑦更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系；⑧充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。这八项制度，相当于生态文明建设的“八保险”，但构建起这八项制度为主体的体系，从目前的情况来看却是“不保险”。这是因为实现绿色发展甚至是五个发展，既需要全面衡量自然资源（包括环境容量资源）的价值和资源有偿使用以体现发展代价和发展的共享性，也需要通过空间规划手段使科学发展方式从前端就被制度化，还需要通过管制和经济手段使发展过程有足够的约束力和动力体现绿色化，也需要通过落实到决策者的领导干部绩效考核和责任追究来使推动发展的人形成绿色发展思维。
习近平总书记提出的“共抓大保护、不搞大开发”，现实中让诸多干部感觉为难，是因为长期的“以经济建设为中心”已经形成了成龙配套的制度体系，几乎所有政府部门都形成了搞大开发的合力，而搞保护的动力局限于为数有限、权力有限的几个部门（多半是直接获得了保护专项资金和相关执法权的，如林业、环保、文物等），这显然是小保护。从绿色发展与生态文明基础制度的关系来看，顶层设计制度要成龙配套，改革落实机制也要全程高效。八项制度全过程、全方位发挥作用，必须成龙配套，难以单打独斗也难以齐头并进，各项制度相互之间有衔接更有构建顺序。而且，正如习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议的讲话中所强调的，“抓改革落实，要遵循改革规律和特点，建立全过程、高效率、可核实的改革落实机制，推动改革举措早落地、见实效”。可举例说明如下：没有自然资源产权和负债表制度，并通过多规合一协调保护和发展之间的关系，通过干部政绩考核制度来监督和纠偏，则很难使生态文明建设成为各个部门都各司其责的任务。这方面，浙江的开化与仙居都有动作，但开化的制度改革配套性好，仙居某方面的制度建设（如编制自然资源资产负债表）很难对优化管理产生作用。像开化这样从自然资源资产确权开始，将这些制度配套起来，易于（这包括舆论认可和成效卓著）从改革和体现保护效果方面体现出政绩。
应该说，中央对生态文明制度建设、绿色发展不仅有决心，而且有明确要求，如《生态文明体制改革总体方案》提出制定生态文明建设目标考核评价办法并要求2016年完成，这就给各地施政者提出了一个现实问题：在什么区域，通过什么办法，可以推动生态文明制度先行配套落地？
国家公园试点区是先行先试区，易于推动制度配套落地并看到成效
在中国仍处于工业化发展中后期的情况下，全面推行生态文明制度且这个过程中保持全民公益有点勉为其难，毕竟《全国主体功能区规划》划出的国土中，人口分布最多的区域仍然是重点开发区和优化开发区，即大多数人居住的区域仍然要把工业化、城市化作为主要任务。那什么样的区域可以先行先试呢？这只能从禁止开发区中找。根据《全国主体功能区规划》，这些区域主要是保护地，而在保护地中进行的影响最大的体制改革就是国家公园体制试点。
国家公园试点区，从合理性和可行性而言都应作为生态文明制度建设的特区：合理性指资源价值高，有优先保护并转变区域发展方式；可行性指相关制度建设条件好，国家公园试点的终极目标“保护为主、全民公益性优先”也正是生态文明制度建设的终极目标。
从目前开展国家公园体制建设试点的地区来看，大多数均是资源价值较高且已经开展了生态文明相关建设试点的区域。如三江源国家公园试点区的核心玛多县，也是全国生态建设重点实施县，开化国家公园试点区，是全国主体功能区和多规合一的试点县，仙居国家公园试点区，是浙江省唯一的绿色化发展试点县。
而且，解决中国国家公园的难题，与生态文明制度之间存在着互为基础、相辅相成的关系：中国国家公园试点目前的共性难点在钱、权相关制度上。美国国家公园的垂直管理难以复制，且钱的约束也很明显：必须超越发展阶段、约束性使用资源，在高层级政府财政资金投入不够的情况下，必须要钱、挣钱并举，否则就会出现没有人民币、必有“人民弊”的现象。所以，这要求资金机制有两方面创新，即两个明晰：①明晰政府和市场的权责范围；②明晰不同层级政府的事权。对第一方面，如果能够提供相关关联的产品，则市场可以发挥更大的作用。如在基本没有得到高层级政府转移支付的情况下，浙江仙居利用法国开发署生物多样性保护项目的政策性贷款，进行国家公园及相关制度的建设。建设内容既有纯公益性的生物多样性保护内容，也有在旅游景区建设索道和发展特色农副产品的内容，相关收益能够覆盖公益性项目的成本，这样的模式显然具有更好的全球推广价值和示范意义。而如果难以提供有较好市场前景的关联产品且其正外部性较大，则必须依赖高层级政府的转移支付。这样，在国家公园建设中，哪些事情要以要钱为主来解决、哪些事情要以挣钱为主来解决，就能有明晰的判断。
以仙居这样的体制机制改革试点区和制度建设先行先试区为例来看：作为贫困人口数量大、县域财力一般的县，其不可能不大力发展相关产业并惠及民生，这就需要相关发展措施和制度建设来兜底并提高效率。这种兜底体现在对土地的管理和对利益相关者的激励上，可分为三方面：①国土空间分功能使用并统一规划；②相关产业依托国家公园实现规模扩大或效益增值，使多数居民在经济上受益；③充分体现绿色发展和生态文明建设成果的干部绩效考核制度，使倡导和善于实现绿色发展的干部在政治上受益。
这些要求，以浙江的开化、仙居为例，从具体工作来说，体现为以下三方面制度建设：①主要是三生空间的确立和多规合一制度形成保障。以仙居为例，其确立生态化的空间格局，基本建立统筹融合的城乡规划、建设、管理机制，建立经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境规划互相衔接协调的规划体制，形成全县一本规划、一张蓝图。全面落实主体功能区战略，构建以永安溪绿色生态发展轴、都市产业经济带和南部生态旅游产业带为骨架的城乡空间格局，统筹优化生产、生活、生态空间；②包括产业内容的丰富、产业业态的进化、产品品牌的打造、产品配套的衔接，最终实现资源——产品——商品的升级，使相关产品参与度高、附加值高，这样就能实现内涵扩大式再生产。如开化主动顺应“旅游+”发展趋势，积极融入衢州四省边际国家生态旅游示范区建设，大力发展培育生态旅游、健康休闲养生产业，推动旅游产业与“五化”的融合发展，实行生态富民目标。以创建全国有机农产品认证示范区和全国休闲农业与乡村旅游示范县为契机，积极培育发展创意农业、有机农业，大力发展中药材等林下经济，努力提高综合效益。而仙居发力于杨梅等绿色农产品标准化基地建设，建立农产品标准化生产和品牌化、电商化营销机制，建立农产品可追溯制度和质量标识机制，构建生产、流通、消费全过程实施质量监控的管理机制，打造国内一流的高端农业。③事关前途，因此相关制度也比较复杂。这是中央着力的改革。从十八大报告中“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”，到十八届三中全会《决定》“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立出生态环境损害责任终生追究制”，到中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》“完善政绩考核评价指标，设置各有侧重、各有特色的考核指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容……加强对考核的统筹整合，切实解决多头考核、重复考核、繁琐考核等问题”，再到《生态文明体制改革总体方案》“根据不同区域主体功能定位，实行差异化极小评价考核”。仙居将这方面的制度建设明确为率先确立现代化的治理机制，包括率先建立并实施绿色化指标和统计体系、绿色项目引导目录制度和国家公园体制，政府管理体制和区域协调机制改革全面推进，资源要素实现优化配置。这方面的制度建设是层层递进的：建立自然资源资产负债表制度，准确把握自然资源的存量、增量和减量等，为划定生态保护红线和干部绩效评估提供基础性依据。再基于此，形成基于生态保护红线的产业环境准入机制和生态保护红线区域补偿机制。探索多样化的生态补偿模式，对生态产品生产方和受益方明确的区域，按照谁受益谁补偿的原则，建立不同地区间横向的生态补偿机制。建立绿色化发展指标和统计体系。按照生态文明、绿色发展的理念，从绿色生产、绿色生活、绿色城乡、生态环境等方面，建立绿色化发展指标体系和评价机制，对绿色化发展的各项重点进行科学评价。建立绿色化发展考核机制，制定科学合理的目标责任制考核办法，把绿色化发展的各项目标落实到各执行部门和乡镇街道。
从以绿色发展为标签的各地发展成效来看，如果制度配套，在国家公园试点区还是相对易于看到成效的，就连按中央的国家公园体制试点方案来衡量并不成功的云南国家公园试点，也号称取得了这样的成效：国家公园保护、科研、教育、游憩和社区发展五大功能逐步得到体现。一是加强了生态保护。以较小面积资源的开发利用换取了大面积的保护。如：普达措国家公园利用面积只有4.58%，实现了对公园95.42%范围的有效保护，公园建立之前过度放牧、旅游无序、环境退化的现象基本消除。二是带动了地方经济发展。其中，普达措国家公园游客量和旅游收入比建立国家公园前分别增长102%和463%，西双版纳国家公园分别增长22%和110%。三是促进了社区和谐稳定。国家公园建设为当地群众提供了巡护、导游等工作岗位1169个，昔日的伐木工和牧民变成了国家公园工作人员。普达措国家公园还设立了生态补偿资金，公园内及周边群众每年每户可获得3000—15000元不等的补偿。四是增强了公众生态保护意识。公园布局了科普教育设施，对冰川、森林、湿地、野生动物、生物多样性等知识进行宣传推广。到云南国家公园参观的2000多万科学考察工作者和游客无不为大自然的美景所感染，也接受到了生动的生态教育，珍爱自然、保护自然的意识明显增强，国家公园的建设理念得到公众认可和接受，成为传播生态文明理念、推动生态文明建设的重要基地。
从这样的分析和既有的试点看，国家公园体制试点显然是生态文明制度配套落地的捷径。但进行国家公园体制试点的县，创新、协调、绿色、开放、共享等发展理念均要有所体现。这对地方政府来说，难免困难——五个手指还不一般齐。靠一个县能搞好配套改革、建成国家公园吗？
从较高层级政府层面统筹推动国家公园体制试点区全面的生态文明制度建设
正因为需要配套落地，而相关制度突破对解决发展中的钱、权约束又具有较大的推广价值，所以应将这些区域视为生态文明建设特区，由承担国家公园体制试点的国家发改委进行统筹试点。这样的提法是有现实基础的：中发[2015]25号文件提出“将各部门自行开展的综合性生态文明试点统一为国家试点试验，各部门要根据各自职责予以指导和推动”，国家的《“十三五”规划纲要》中提出“设立统一规范的国家生态文明试验区”，《中央全面深化改革领导小组2016年工作要点》已经提出制定生态文明建设目标评价考核办法、设立统一规范的国家生态文明试验区等改革任务。
而相关的制度约束，也需要从省乃至国家高度予以突破，包括编制、资金、人力资源管理机制等，均不是多数国家公园试点区所在县级政府有能力突破的。县域不仅在资源配置、整合能力方面有局限，难以凭一己之力实现五个发展，且在目前的政府层级分工中，受到各种制度约束，生态文明涉及的多项基础制度，如多规合一等，均超出目前县的权责范围，因此，这方面的高层级政府放权改革是前提。浙江省当年的强县扩权改革，17个省直管县在经济发展方面已经获得了较多的省下放的权利，如财政直接结算，经费直接划拨，税收部分扩大，项目直接申报，用地直接审批等，在相当程度上提高了这些经济强县的能力和活力。而像开化、仙居这样的生态文明“强县”，在绿色发展方面也需要类似的扩权为基础的改革。
只有通过顶层设计和自上而下建立的改革落实机制，才可能使相关县级政府突破既有制度的藩篱、将八项制度统筹地在国家公园试点区落地。
目前初见成效的浙江开化，其相关制度突破主要来自省里放权或支持。这些放权或支持可总结为三方面：①试点改革统筹推进。其深入推进国家公园体制、国家主体功能区建设试点、国家生态旅游示范区、“多规合一”试点、国家生态公园试点和省重点生态功能区示范区建设试点、省生态小城市培育试点等10项国家、省级试点，认真研究国家、省级改革试点的目标任务、政策体系、制度供给，争取相关生态、金融等政策支持，释放更多的试点红利。其通过构建统一衔接的规划体系。结合“十三五”规划编制，构建由21个重点规划组成的“1+3+X”县域规划体系，使生态文明制度建设首先在空间上被统筹起来；②制度建设配套进行。其从不动产确权开始，同步开展自然资源负债表编制、多规合一、生态补偿、环境审计等多方面的制度建设，将上级政府的放权都体现到改革上，在生态文明的多项基础制度上小有所成；③改革实施落到实处。其被列为全国主体功能区试点县后，其上级政府衢州市不仅名义上取消了对领导干部的GDP考核，就连其排名都被取消，多规合一也真正在县域范围内实现了一张蓝图管理。与之相比较，自然资源条件更好、区域转型发展意义更大的仙居，其生态文明制度建设，暂没有开化配套性好、实施有力，主要还是因为高层级政府放权不够、给予的支持不够。
仙居遇到的这种尴尬，是全国的国家公园体制试点县的常态，这是因为生态文明制度建设的多数内容非一个县可及，要突破必须省政府牵头。如自行搞试点、并不为国家认可的云南国家公园试点，也主要是省牵头在推：首先是研究和规划，省政府组织开展了“云南省国家公园发展战略研究”，组织编制了《云南省国家公园发展规划纲要（2009－2020年）》。然后是出台技术规范。经国家质量监督检验检疫总局备案，云南省质量技术监督局发布了《国家公园基本条件》《国家公园资源调查与评价技术规程》《国家公园总体规划技术规程》等八项地方推荐性标准。接着是完善地方法规。如省人大审议通过了《云南省国家公园管理条例》《香格里拉普达措国家公园管理条例》等。仙居目前将已经给的一些扩权体现到改革上，如开展土地审批权委托下放试点工作，将原有省政府审批的农村土地综合整治项目（城乡建设用地增减挂钩项目）审查审批权限，以委托方式下放给仙居县政府行使；省政府审批的建设用地项目（包括城市分批次建设用地、单独选址建设用地和调整<撤销>建设用地批文，盘活批而未供土地转用指标）农用地转用、土地征收省级审批权限，以委托方式下放给仙居县政府行使。如果在省级统筹下，将更多的权力统筹下放、使更多的制度改革统筹推进，这样就能更好地系统推进生态文明制度建设。
总之，目前的总体状况是，自上而下的生态文明制度建设还未真正在各方面统筹，自下而上的各地试点改革也只是地方在各种优惠政策和专项资金中“自行其是、自谋出路”。我们认为，生态文明八项基础制度必须配套落地才可能形成转变发展方式的合力，国家公园试点区是先行先试区，易于推动制度配套落地并看到成效。而只有从较高层级政府层面统筹推动国家公园体制试点区全面的生态文明制度建设，有了这些顶层设计、顶层统筹，才可能上下左右形成合力推动国家公园体制试点区全面的生态文明制度建设。